2007 : Le Plan de Développement International (PDI) ou comment (essayer de) mieux vendre Bruxelles

Un plan antidémocratique

Ce plan, chargé recenser les potentialités de la Région pour développer son rayonnement au niveau international, fut adopté selon une procédure on ne peut plus antidémocratique. Il fut élaboré à la demande du Ministre-Président par un bureau de consultance privé (Price Waterhouse Coopers), qui organisa une consultation d’acteurs triés sur le volet dans lesquels les opérateurs immobiliers occupaient une place de choix. [7] Aucun débat public digne de ce nom ne fut organisé, encore moins d’enquête publique en bonne et due forme.

Le PDI fut présenté au Mipim de Cannes (Marché international des professionnels de l’immobilier) avant même que le Parlement bruxellois ne puisse s’en saisir. Son appellation abusive de plan interpelle l’observateur avisé car le PDI n’en a aucune des caractéristiques essentielles : ni budget précis, ni phasage conséquent, ni coordination, ni concertation élargie. Il s’agit tout au plus d’un catalogue d’intentions, sans statut juridique, mais qui entend pourtant insuffler sa logique à tous les – nombreux – étages de décision bruxellois. De fait, tous les plans réglementaires ultérieurs (Plan de mobilité, PRD, PRAS,…) s’y réfèreront.

C’est pourquoi IEB verra dans le PDI, non seulement le spectre de l’urbanisme destructeur des années 60, mais surtout une vraie démesure marchandisant Bruxelles pour la vendre aux investisseurs et attirer les touristes étrangers et autres congressistes au risque d’une dualisation accrue de la ville, la réalisation de ces projets s’accompagnant le plus souvent du refoulement des personnes précarisées hors des périmètres d’intervention. En effet, la première version du plan, tombée par hasard en août 2007 dans les mains d’IEB, fournissait une définition pour le moins particulière de la promotion de la mixité sociale dans les quartiers populaires : « Il s’agit d’assurer des flux sortants des zones d’interventions prioritaires pour éviter le confinement de la pauvreté dans des ghettos sociaux et d’assurer des flux entrants en stimulant l’installation des classes moyennes dans les zones d’interventions prioritaires » - une politique de gentrification explicite.

Dès la fin de l’année 2007, IEB consacrera au PDI un double numéro de son journal Bruxelles en Mouvements. [8] En novembre 2007 et mars 2008, IEB rassemblera les comités de quartier et associations concernées en vue de tenter de mettre sur pied une coalition pour contrer les effets du plan et créera la plate-forme Bruxelles, ville durable, axée sur les leviers essentiels au développement des forces endogènes de la ville. L’objectif était de diffuser un plan de développement alternatif en vue des élections régionales de 2009.

IEB ne sera bien sûr pas seule à se mobiliser. [9] En février 2008, le Conseil économique et social de la Région (CES), qui rassemble le patronat, les syndicats et classes moyennes, rendit un avis critique sur le PDI, en regrettant le manque de consultation et de clarté du statut du plan ainsi que sa cristallisation sur la fonction internationale de la Région. Pour le surplus, chose attendue, le patronat soutint le plan. Il adoptera d’ailleurs quelques mois plus tard le Business Route 2018 for Metropolitan Brussels. Les syndicats et les classes moyennes se firent plus circonspects et émirent leurs craintes quant à la vente des derniers grands espaces fonciers disponibles au profit d’investissements de prestige internationaux, à la hausse des prix de l’immobilier, à une gentrification accrue des quartiers et de la construction de nouveaux immeubles de bureaux. La CSC ira un cran plus loin en demandant de suspendre la mise en œuvre du PDI, s’inquiétant que sa mise en œuvre ait déjà démarré en l’absence de tout débat démocratique.

À quelques mois du début de la campagne électorale de 2009, le Bral, la CSC/ACV Bruxelles et IEB sortiront un communiqué de presse soulignant le manque total d’ambition du PDI à articuler le développement international de la ville à ses forces et ses spécificités locales, regrettant que les seuls projets concrets fussent des projets de nature immobilière de grande ampleur. Elle fit part de ses craintes quant à l’absence de mesures pour contrer les aspects négatifs de l’internationalisation de la ville tels que la hausse des loyers, la dualisation sociale, l’abandon des dernières réserves foncières au marché privé. En sus de quoi, elle demanda au gouvernement qu’il mette un moratoire sur son Plan de développement international jusqu’aux élections régionales de 2009 [10].

L’urbanisme par projets des zones stratégiques

Le PDI, contrairement au Plan régional de développement (PRD), ne couvre pas l’ensemble du territoire mais porte sur certaines portions, désignées comme « zones stratégiques ». L’espace urbain y est une grande tache blanche, sur laquelle s’isolent une dizaine d’espaces dévolus à de grands projets, sans aucune réflexion sur l’intégration de ceux-ci dans le tissu urbain [11] :

• le Heysel ;
• Tour & Taxis ;
• la Gare de l’Ouest ;
• le Quartier Midi ;
• Schaerbeek-Formation ;
• Josaphat ;
• la Cité administrative ;
• le Quartier européen ;
• le Mont des Arts ;
• Delta.

Tout à sa logique néolibérale, le PDI prône de concentrer les investissements en équipements et en infrastructures sur les espaces jugés les plus « porteurs » en termes d’attractivité métropolitaine et s’en remet à la magie des « effets de ruissellement » pour irriguer le territoire de ces retombées attendues [12]. Les zones stratégiques doivent ainsi notamment accueillir plusieurs grands projets, dont un centre de congrès (3.000 places), un hall d’exposition (15.000 m2), une salle de concert (15.000 places), un stade aux normes de la FIFA (dans le cadre d’une candidature belgo-néerlandaise pour la coupe du monde de football de 2018 qui ne verra jamais le jour), un nouveau centre commercial (100.000 m²), une maison de la mode, un Bruxelles Info Place (BIP), et une maison de l’Europe.

Le plateau du Heysel deviendra la pierre angulaire du PDI dès lors que le plan fixe à cet endroit un centre commercial de 100 000 m², un centre de congrès de 5 000 places, un nouveau stade de football et une salle de spectacle de 15 000 places ! Outre les nombreuses critiques qui ne manquèrent pas de fuser sur ce programme, transformant ce site public en terrain de jeux pour les investisseurs privés [13], on s’étonnera de le voir pensé comme sur un territoire en friche, vide d’activités, alourdissant le plateau à l’envi d’un nombre affolant de m². Ainsi Océade, Mini-Europe, Bruparck, Kinepolis [14] et les nombreux terrains de sport qui entourent le stade furent priés de déguerpir pour faire place nette au profit du nouveau morceau de ville concocté par un bureau d’études et le collège de la Ville de Bruxelles.

La dynamique à l’œuvre vise donc plus la construction spéculative d’un site plutôt que l’amélioration des conditions de vie au sein du territoire concerné. Il s’agit de privilégier «  l’urbanisme par projet au détriment de l’aménagement global, et l’image au détriment de la substance. En apparence, ces pratiques peuvent parfois donner l’illusion de résoudre des problèmes urbains, mais jamais très longtemps ; la concurrence urbaine transforme vite la fête éphémère en océan de dettes. » [15] Le projet de construire une infrastructure dont le succès repose sur les bases fragiles d’une course à la compétition entre villes génère des coûts publics conséquents au détriment d’autres dépenses, plus directement utiles à la population bruxelloise.Or, le document élaboré par la Région n’aborde que très peu la question du financement du PDI...

La promotion des PPP et le creusement des inégalités

Le PDI se voit doté d’une enveloppe de 100 millions d’euros répartie sur 3 ans dans un accord entre la Région et Beliris. A un développement territorial exogène correspond un mode de financement exogène, c’est-à-dire, dépendant de ressources extérieures avec un risque de dépendance vis-à-vis du secteur privé. Le plan propose en effet l’accroissement du financement par le fédéral et les partenariats publics-privés (PPP). Ainsi, le projet NEO au Heysel repose sur un énorme PPP de plusieurs centaines de millions d’euros entre la Ville de Bruxelles, propriétaire du terrain, et les promoteurs Unibail et Besix désireux d’y construire un centre commercial et des logements privés. En route depuis 2007, le projet NEO n’a jamais vu le jour alors que des millions d’euros publics ont déjà été engloutis [16].

Il va sans dire que les résultats de telles options urbanistiques sont hautement incertains, du fait de la nature essentiellement spéculative des investissements recherchés. En revanche, leurs conséquences sociales sont, elles, beaucoup plus prévisibles.

Force est de constater que le développement économique axé sur la compétitivité internationale crée surtout un marché du travail dual avec la croissance, au pôle supérieur, de fonctions très qualifiées et, au pôle inférieur, de services de base captifs, notamment à destination des classes supérieures (gardes d’enfants, loisirs, Horeca…). Selon une étude de Gilles Van Hamme (ULB), cette croissance économique « par le haut » – fondée notamment sur les services de haut niveau liés à la position internationale de Bruxelles – renforce les inégalités sociales au sein de l’espace bruxellois. L’idée sous-jacente que le développement économique par en haut profiterait in fine à tous par la grâce de ses « retombées » ne résiste pas l’examen des faits . L’emploi à Bruxelles croît deux fois moins vite que la valeur ajoutée en raison notamment de l’exigence de qualification croissante qui génère des emplois fortement rémunérés, mais en faible nombre. Avec comme conséquences que même avec des performances économiques élevées, les indicateurs sociaux continuent à se dégrader : le chômage augmente, les inégalités sociales s’accroissent et la fragmentation de l’espace s’approfondit. [17]

D’autre part, il y a très peu de doute sur le type d’impact qu’aura le bouillonnement recherché du marché immobilier dans une ville où la crise du logement fait déjà des ravages, où le désinvestissement dans le logement social est criant et où les loyers sont libres à chaque changement de bail. [18] Le PDI repose aussi sur l’idée de favoriser la dynamique fiscale en attirant des ménages à revenus confortables. Il injecte des populations plus aisées dans les quartiers pauvres, au prétexte que cela réduirait la fracture sociale, or cette politique mise en œuvre depuis trois décennies n’a fait que creuser les inégalités et rendre Bruxelles inhabitable tant pour les classes populaires que pour les classes intermédiaires.

Un plan de marketing

Bien plus qu’un projet de ville, le PDI consiste en un programme de city marketing visant à attirer des capitaux en produisant une « image de marque » d’une ville « innovante », « culturelle », « sécurisée »,… L’offre culturelle, récréative et sportive est pensée essentiellement en termes d’image et de tourisme, ces composantes étant agencées de façon à créer de véritables produits territoriaux, mis en marché à travers des campagnes de promotion [19] : « Toutes les villes européennes dont l’image s’est améliorée récemment ont utilisé la culture, d’une manière ou d’une autre. Un marketing de ville efficace est ancré dans les valeurs culturelles que la ville incarne (...) La culture est un des véhicules privilégiés de la communication d’une ville. Pas la culture comme décoration mais la culture au centre de la stratégie de communication. » (PDI, p. 42),

Suite à l’adoption du PDI, la Région lancera un marché public pour désigner le bureau chargé de construire une image de l’identité bruxelloise. C’est CoManaging, un bureau français spécialisé dans l’identité des territoires, associé à Duval Guillaume, une agence de publicité bruxelloise, qui seront désignés. Derrière CoManaging se cache en réalité le troisième plus grand groupe publicitaire mondial, Publicis, coté en bourse et présent dans 104 pays. [20] Le premier objet du marketing de ville semble être... de sélectionner des valeurs culturelles et de les « incarner » sous forme d’ « identité ». Autrement dit, les valeurs culturelles ne sont que ce que le marketing imposera... C’est ainsi qu’on verra fleurir des choux de Bruxelles sur toutes les vitrines des « expats » désireux d’appartenir à la fameuse identité bruxelloise sous le slogan « Sprout to be Brussels ! ».

Il s’agira notamment de « développer une stratégie d’image pour les quartiers (city marketing) afin de les caractériser, et notamment pour les quartiers les plus fragilisés afin les revaloriser et d’éviter que leur image négative ne dépasse les frontières et ne nuise au rayonnement international de la ville (effet ‘Bronx’) »  (PDI p. 72). C’est ce à quoi la plateforme Kanal s’attellera quelques années plus tard dans la foulée du nouveau plan de marketing pour les territoires populaires qui bordent le canal via le Plan canal, adopté en 2013. Désormais, le « Territoire du canal » aura son site internet « canal.brussels », son festival artistique « Kanal » et bientôt son musée « Kanal » [21]. Il ne s’agit plus tant d’y voir des espaces de carences (à combler) mais des espaces d’opportunité (à saisir). [22]

Tout comme le jeu sur les images de la ville, la promesse de grands projets d’envergure, tels que stades, salles de spectacle, centre de congrès, complexes commerciaux ou temples de la culture marchandisée, est l’autre recette pour attirer les touristes et les investisseurs, avec le Guggenheim de Bilbao comme immuable référence (mais dont les impacts sur le tissu social et culturel local ne sont jamais évoqués). Les grandes infrastructures sportives pour accueillir les Jeux Olympiques ou les grandes coupes de football font évidemment partie du processus. Bruxelles s’enferrera dans ce piège lorsqu’elle décidera en 2013 de construire un nouveau stade de foot (et donc de démolir le stade Roi Baudouin), sur un terrain de 30 hectares au Heysel pour accueillir la coupe de l’Euro 2020. [23] Finalement, le promoteur n’obtiendra jamais ses permis et le stade Roi Baudouin est toujours debout.

Ces projets satisfont la logique électorale car ils sont porteurs de bénéfices politiques à court terme, en permettant de détourner l’attention des problèmes économiques et sociaux plus profonds. Mais leurs effets économiques sont incertains et leurs conséquences sociales souvent négatives : peu, voire absence, de redistribution des richesses créées, expulsion des habitant.es qui sont dans le chemin des grosses infrastructures, développement de Airbnb au détriment des logements pour les locaux, augmentation des prix à l’aune des portefeuilles des visiteurs. Le PDI sévit en Région bruxelloise depuis 17 ans et on ne peut pas dire que son budget ou sa population s’en portent mieux…