Qui est De werkvennootschap ?

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30 juin 2021 • Damien Delaunois

Alors qu’en Flandre les différentes options de « réaménagement » du ring nord sont à l’enquête publique [1], il n’est pas inutile de se pencher sur la société qui pilote ce projet essentiellement autoroutier : De Werkvennootschap. Créée en 2006, initialement sous l’appellation Via-Invest Vlaanderen, cette société anonyme de droit public s’est vue confier un nombre impressionnant de missions. Parmi celles-ci, le financement des infrastructures de transport par le biais de PPP (« partenariats » public-privé).

Selon les termes du décret qui encadre son fonctionnement, De Werkvennootchap (DWV) est chargée de « réaliser et faciliter pour la Région flamande et les personnes de droit public » des infrastructures de mobilité d’« intérêt stratégique ». Pour ce faire, elle peut piloter la « création, le financement, la construction et, le cas échéant, le maintien ou la gestion de l’infrastructure » et « organiser la concertation, participation et communication avec les citoyens et la société civile ». En outre, DWV peut créer avec des tiers des sociétés « et d’autres entités, dotées de la personnalité juridique ou non » et peut se voir confier un droit de préemption immobilière. C’est tout ? Non : son personnel peut se voir attribuer la qualité d’officier de police judiciaire [2]. Selon le ministre des travaux publics en poste à l’époque, une telle délégation permettrait de réaliser « les travaux d’infrastructure plus rapidement » en ce qu’elle confère à DWV « plus de flexibilité, en comparaison avec le carcan étroit de l’administration » [3].

Le carcan formé par les modalités de contrôle s’appliquant à DWV, lui, est décidément bien large – au point que la Cour des comptes ait soulevé des enjeux de transparence. Et pour cause : DWV n’est pas soumise au contrôle de l’instance qui surveille l’administration et les agences publiques (Audit Vlaanderen) ni à celui du Parlement flamand [4]. Pas de contrôle, donc ? Pas exactement : un contrôle limité [5] est assuré, au sein du CA de DWV, par deux commissaires… nommés par le gouvernement flamand.

Déléguer… la délégation

C’est donc une délégation d’ampleur, échappant largement à la surveillance administrative et parlementaire, qui a été consentie à De Werkvennootschap. Qui, à son tour, sous-traite au secteur privé nombre de missions financières et opérationnelles par le biais de « partenariats » public-privé (PPP).

Dans le droit, les PPP ne font pas l’objet d’une définition explicite et les institutions (nationales et supranationales) n’en avancent pas forcément la même description. On peut néanmoins dire qu’un PPP renvoie à une association de long-terme (au moins 20 ans) entre les pouvoirs publics et le secteur privé, où les premiers délèguent au second la conception, la construction, le financement, l’entretien et parfois l’exploitation [6] de biens/services publics [7]. Conçus comme un moyen de réduire les dépenses publiques et d’approfondir l’implication du secteur privé dans les ouvrages et services publics, les PPP naissent au Royaume-Uni dans les années 1980 [8].

C’est donc une délégation d’ampleur, échappant largement à la surveillance administrative et parlementaire, qui a été consentie à De Werkvennootschap.

Dans ce dispositif, le contractant public se borne essentiellement à fixer les objectifs, notamment en termes de qualité des services sous-traités et à définir, le cas échéant, une politique des prix [9]. Schématiquement, le « partenaire » privé peut être rémunéré de deux manières : soit par la perception, tout au long du contrat, d’« indemnités de disponibilité » versées annuellement par les pouvoirs publics ; soit par la perception ou la rétrocession des recettes commerciales (ex. un péage autoroutier ou, chez nous, le surcoût « Diabolo » à charge des usagers de la SNCB qui rejoignent Bruxelles-National).

Sous certaines conditions, les fonds publics injectés dans le cadre d’un PPP peuvent être « sortis » des comptes nationaux : c’est ce qu’on appelle la « déconsolidation ». Au sujet du bouclage du périphérique anversois, la Cour des comptes indique que ce sont près de 3,7 milliards d’euros qui sont déconsolidés [10], une stratégie comptable que devrait également poursuivre De Werkvenootschap quant à l’« optimalisation » du ring nord.

On comprend qu’aux yeux des entités publiques les PPP puissent apparaître comme une option valable : ils permettent de s’endetter sans affecter le solde des comptes publics. Mais ce au risque de grever durablement les capacités budgétaires des pouvoirs publics, qui s’engagent à verser de l’argent public à leurs « partenaires » pendant au moins 20 ans. En Flandre, rien que sur la période 2014-2019, ce sont au minimum 2,4 milliards d’euros qui ont été versés au titre d’« indemnités de disponibilité » [11].

Délégation et fragmentation administrative

En Belgique, la Région flamande est pionnière en matière de PPP : le terme publieke-private samenwerking figure dans des documents ministériels de 1999 ; en 2003 un décret propose d’y recourir de manière systématique ; entre 1999 et 2008, plusieurs « partenariats » sont conclus dans les domaines du sport et du transport. À l’époque, c’est essentiellement la société d’investissement régionale (Participatiemaatschapij Vlaanderen), l’un des parents de De Werkvennootschap, qui coordonnait les PPP [12] ; aujourd’hui, on dénombre plusieurs « sociétés de projet » chargées de coordonner des projets de mobilité [13].

Sous certaines conditions, les fonds publics injectés dans le cadre d’un PPP peuvent être « sortis » des comptes. nationaux.

Ces formes de délégation sont à replacer dans le cadre de l’« agencification » dont a fait l’objet l’administration flamande, à savoir la « création intensive d’organismes autonomes auxquels sont confiées des fonctions d’exécution et de gestion des politiques » [14]. En 2006, dans le cadre d’une réforme d’ampleur élaborée six ans plus tôt (Beter Bestuurlijk Beleid), 60 agences disposant d’une autonomie par rapport à l’administration furent ainsi créées. Comme l’indiquait le service d’études du gouvernement flamand [15], cette réforme est directement inspirée du New Public Management, une doctrine qui vise à introduire dans le secteur public des principes inspirés du privé au nom de l’efficience et de l’efficacité.

À la faveur de cette fragmentation, les politiques de mobilité engagent une multiplicité d’instances : l’administration qui délivre les permis, des agences para-publiques (en l’occurrence Agentschap Wegen en verkeer, gestionnaire de sections du réseau routier) et des « sociétés de projet » (ici De Werkvennootschap). Sans oublier les consortium privés à qui sont sous-traités le financement, la construction voire la gestion des infrastructures.

Cet éclatement des intervenants, qui rend l’action publique difficilement lisible [16], implique une coordination accrue des politiques. Et ce au rebours des objectifs d’efficience et d’efficacité qui ont animé la réforme de l’administration et qui de manière générale justifient de recourir au secteur privé et à ses méthodes. Ceci dit, peut-être que le renforcement progressif du rôle de De Werkvennootschap (qui ces cinq dernières années s’est vue confier des prérogatives de droit public et le rôle d’interface avec la « société civile ») répond précisément à cette fragmentation administrative qui induit une exigence accrue de coordination.

Une « gouvernementalisation » de l’action publique ?

De Werkvennootschap témoigne de la « créativité » juridique et financière dont ont fait preuve les autorités flamandes, et ce afin de contourner les contraintes pesant sur leur capacité d’investissement. Mais au prix d’un manque de transparence qui s’exprime, entre autres, dans la difficulté à cerner les conséquences budgétaires de long terme des PPP.

Contrairement à ce que suggèrent les discours qui pointent (et souvent regrettent) un « retrait de l’État », la mise sur pied d’instances dotées d’une grande autonomie semble plutôt témoigner d’un contrôle accru des gouvernements sur les politiques publiques [17]. Bruxelles n’a pas été épargnée par cette « gouvernementalisation », comme en témoigne la création récente d’organismes d’intérêt public sous contrôle ministériel (Urban, Perspective).

Quoi qu’il en soit, la Région bruxelloise aura prochainement à composer avec l’« optimalisation » d’une section du ring. Tout semble réuni pour faire avancer ce projet dont on parle depuis les années 2000 : De Werkvennootschap dispose d’une palette de prérogatives qui facilite la coordination des travaux et d’une solide expérience en matière de financement ; depuis 2018 il existe un super-permis (omgevingsvergunning) qui rassemble pas moins de cinq autorisations administratives (dont les permis de construire, de lotir et d’environnement) ; depuis mars 2020, un décret permet au gouvernement flamand d’accélérer le traitement des permis « nécessaires » et de suspendre les enquêtes publiques [18] ; le secteur de la construction, évidemment intéressé au sort des autoroutes, devrait se voir « attribuer la part du lion des plans de relance » actuellement en discussion [19] ; enfin, parce que le « réaménagement » du ring répond également au souhait de fluidifier le fret (en scindant le trafic local du trafic de transit), il permet de soutenir des secteurs durement touchés par la crise sanitaire comme le transport routier ou la logistique [20].

Si les précédents gouvernements bruxellois n’ont pas été très bavards sur ce qui est désormais présenté comme un réaménagement, celui en poste pourra difficilement esquiver la question tant le projet se situe dans un moment charnière : à en croire la communication de De Werkvennootschap, c’est début 2022 qu’on connaîtra l’option d’aménagement retenue.

Tout semble réuni pour faire avancer ce projet dont on parle depuis les années 2000.


PPP et transparence

Il est difficile d’avoir une idée précise des coûts qu’impliquent les PPP pour la collectivité. D’une part, la lecture des documents officiels – à supposer que ces documents soient rendus publics [21] – exige des compétences pointues en comptabilité publique. D’autre part, du fait entre autres que les PPP s’étalent sur plusieurs législatures, ces documents sont parfois incomplets, empêchant de saisir les montants cumulés qui vont de la poche du contribuable à celles des « partenaires » privés. Et ce d’autant plus que de multiples instances (administration, agences, sociétés d’investissement) sont concernées. C’est en substance ce que remarque la Cour des comptes au sujet du Programme d’investissement intégré (Geïntegreerd investeringsprogramma – GIP) du département Mobilité et Travaux publics : « la Cour constate à nouveau que les investissements prévus pour les années budgétaires en cours sont rarement expliqués […] Le GIP pourrait être plus clair quant aux crédits d’investissement significatifs des différentes entités du département […] Le document de travail relatif au GIP 2021 n’a pas été joint aux documents budgétaires [reçus par la Cour] » [22] . Il existe cependant plusieurs études qui mettent en cause l’argument selon lequel les PPP seraient moins coûteux que des procédures d’adjudication « classique ». La Banque européenne d’investissement, dans un rapport publié il y a moins de trois ans [23] , fait état de 60 rapports officiels (nationaux) dont elle souligne les passages suivants : « bien que de nombreux PPP […] aient été mis en œuvre ces vingt dernières années, peu d’évaluations ex-post ont été publiées ou rendues publiques » ; « les instances qui ont élaboré ces rapports se sont souvent plaintes qu’il y avait un manque de données leur permettant de tirer des conclusions fiables quant à la réussite du PPP » et que « les données n’étaient pas partagées afin de ’protéger’ les intérêts commerciaux du partenaire privé […] Ce qui souvent mène ces instances à dire des PPP qu’ils ‘manquent de transparence’ » [24] . Dans son audit de 12 PPP co-financés par l’UE, et ce dans des pays qui concentraient 70 % du coût total des PPP européens (soit 30 milliards d’euros), la Cour des comptes européenne ne tergiverse pas tant elle y voit « de multiples insuffisances et des avantages limités ». Aperçu du catalogue des horreur : « la majorité des PPP audités ont […] pâti d’un manque considérable d’efficience, qui s’est traduit par des retards de construction et par une forte augmentation des coûts » ; « des fonds publics supplémentaires d’un montant de près de 1,5 milliard d’euros ont été nécessaires à l’achèvement de cinq autoroutes » ; « les analyses préalables étaient fondées sur des scénarios trop optimistes » ; « le choix du PPP n’était fondé sur aucune analyse comparative des autres options » et, last but not least : « les taux de rémunération élevés (jusqu’à 14 %) du capital-risque du partenaire privé ne reflétaient pas toujours les risques supportés par celui-ci ». Les zélateurs des PPP pointeront que ces rapports sont parcellaires et n’épuisent pas la question. C’est vrai. Mais les constats dressés par la BEI et la CCE, ainsi que les observations de notre Cour des comptes, ne devraient-ils pas enjoindre les pouvoirs publics à la plus grande prudence ? Et également contribuer à renverser la charge de la preuve : les PPP sont moins coûteux qu’une maîtrise d’ouvrage publique ? Très bien, mais alors prouvez-le.


Et à Bruxelles ?

Bruxelles dispose elle aussi d’une société de droit public en mesure de financer la mobilité, du moins le volet infrastructure des transports en commun (rails, ateliers, stations) : Citeo. Sa création en 2007 répondait au souhait du gouvernement de débudgétiser certaines dépenses, mais elle constitue depuis une coquille vide. Et pour cause : le montage n’a pas été validé par les instances européennes qui ont intégré les comptes de Citeo dans les finances régionales. En théorie, cependant, rien n’exclut que Citeo se voit confier un rôle en matière de financement dans les années à venir : elle pourrait en effet être appelée à gérer les recettes issues de la tarification kilométrique (Smart Move) que le gouvernement entend mettre en œuvre en 2022. Ce qui reviendrait à poursuivre une stratégie mise en œuvre par la Région wallonne à travers sa société en charge des infrastructures, la Sofico. Celle-ci, en percevant la taxe kilométrique appliquée aux poids lourds, s’est vue reconnaître un rôle commercial et a été exclue de la catégorie (comptable) des administrations publiques – décision qui a permis à la Région wallonne de débudgétiser les investissements réalisés par la Sofico. Bruxelles pourrait néanmoins faire le même choix que la Flandre et systématiser le recours aux PPP ou du moins aux capitaux issus du privé. Les termes de Good Move, le plan régional de mobilité autorisent une telle hypothèse : « intégrer les possibilités de co-financement avec le secteur privé » [25]. Ceci dit, l’histoire politique de la Région est jalonnée de décisions et de stratégies qui attestent de la volonté de maintenir la STIB dans le giron public, conformément à ce que prévoient les statuts de l’intercommunale (lire l’article sur la STIB pp.11-14). Rien n’exclut, dès lors, que la Région engage un rapport de forces (judiciaire) avec les instances en charge des classifications comptables et budgétaires.


[1Enquête publique de deux mois qui termine le 23 juillet. Les guillemets enserrent les mots « réaménagement », et plus loin, « optimalisation », car il s’agit pour nous d’éléments de langage. En effet, le décret du gouvernement actant la décision d’intervenir sur le ring nord parle bien d’un « élargissement ». Lire sur notre site : Élargissement du ring : le béton est-il soluble dans la concertation ?.

[2Probablement pour pouvoir exercer directement les prérogatives de droit public conférées à DWV (expropriations, modification ou installation d’« impétrants »)

[3« Oppositie en Rekenhof kritisch voor nieuwe vennootschap voor wegenwerken », De Morgen [en ligne], 11/3/17.

[4La majorité a en effet repoussé un amendement (venant de l’opposition) qui prévoyait un rapportage annuel devant le Parlement. Voir note précédente.

[5Limité parce qu’il ne s’applique qu’à la dimension légale (wettelijk toezicht) des décisions prises par DWV, et donc pas à celles relatives à la gestion ou aux investissements.

[6Le contrat DBFM(O), qui souvent formalise le « partenariat », est d’ailleurs nommé d’après ces cinq tâches : design, build, finance, maintain et operate.

[7Autoroute, tunnel, prison, école, hôpital, piscine, palais de justice, ligne de tram…

[8Ce qui ne veut pas dire que la coopération entre l’État et le secteur privé a commencé dans les années 1980 – loin s’en faut. Pensons aux concessions dans le domaine du chemin de fer ou les concessions minières dans les colonies pratiquées par nos jeunes États.

[9Cf. Livre vert sur les partenariats public-privé et le droit communautaire des marchés publics et des concessions, COM(2004) 327, p.3.

[10Onderzoek van de tweede aanpassing van de Vlaamse begroting voor 2020 en de Vlaamse begroting voor 2021, Rekenhof, novembre 2020, p.37.

[11Vlaams Parlement, Schriftelijke vraag no566, 5/6/18.

[12M. VAN DEN HURK, S. VAN GARSSE & K. VERHOEST, « Ten years of PPP in Belgium : an overview », Federale Overheidsdienst Financiën – België Documentatieblad, no1, 01/2013.

[13Par ex. Lantis (anciennement BAM) pour les projets de mobilité à Anvers ou De Vlaamse Waterweg, toutes deux des sociétés anonymes.

[14B. VAN HAEPEREN, « Que sont les principes du New Public Management devenus ? Le cas de l’administration régionale wallone », Reflets et perspectives, 2012/2, pp.84-86

[15D. VERLET, « Good governance, corporate governance, government governance : what’s in a name ? Een theoretische situering van Beter Bestuurlijk Beleid », SVR-Rapport, 2008/4.

[16P. ex., la Cour des comptes a ainsi pointé que certains crédits d’investissement relatifs à la mobilité étaient éclatés entre plusieurs instances actives dans la mobilité flamande (voir encadré p.16, note 2). Dans quelle mesure peut-on se faire une idée précise des montants cumulés alloués à la mobilité et, a fortiori, aux « partenaires » privés ?

[17Pour Colin Talbot (politologue), l’agencification de la fonction publique au RoyaumeUni a entraîné un renforcement du contrôle ministériel. Plus d’agences ne signifie donc pas forcément « moins d’État ». Fait notable bien qu’anecdotique, un employé de De Werkvennootschap a présenté celle-ci comme « une organisation du gouvernement flamand » lors d’une séance d’information destinée au public francophone.

[19PH. COULÉE, « La construction, lion sans dents du plan de relance belge ? », L’Écho [en ligne], 13/4/21.

[20À l’horizon 2030, le port d’Anvers sera agrandi de manière à pouvoir traiter 7 millions de containers supplémentaires (cf. www. cpeca.be). Sans compter qu’il a récemment été fusionné avec celui de Zeebruges, avec l’ambition d’en faire « le premier port mondial qui réconcilie l’économie, l’homme et l’environnement ». En outre, la Flandre est depuis décembre 2019 actionnaire (minoritaire) de l’aéroport national via sa société d’investissement (PMV). Et le transport routier entre Zaventem et Anvers transite par la section du ring vouée à être « optimalisée ».

[21Pour le PPP relatif à la prison de Haren, le contrat qu’à conclu la Régie des bâtiments est quasiment secret, en vertu d’une confidentialité commerciale qui aurait été réclamée par le consortium privé – « secret des affaires » quand tu nous tiens. Voir le documentaire du collectif Tout va bien « Prison de Haren : multinationales et scandale d’État », récompensé d’un des « Prix de la presse » en 2020.

[22Rekenhof, « Onderzoek van de tweede aanpassing van de Vlaamse begroting voor 2020 en de Vlaamse begroting voor 2021 », pp.16-17 (nous traduisons et soulignons).

[23EIB-EPEC, « Ex-post assessment of PPPs and how to better demonstrate outcomes », novembre 2018.

[24On notera le recul dont se prévaut la BEI par l’utilisation stratégique des guillemets. Il faut bien se rappeler que la BEI, l’un des relais institutionnels de la politique néolibérale de l’Union européenne, co-finance des PPP. Dont celui relatif à l’épuration des eaux à Bruxelles (Aquiris, géré par Veolia).

[25Fiche E.4 du plan d’action, p.145