Une conversion de bureaux pas toujours vertueuse

300 000 m² de bureaux vendus par la Commission européenne [Lire Quartier Léopold : résistance urbaine autour de la présence des institutions européennes], 150 000 m² mis en vente par la SNCB Lire Le quartier Midi… p. 16-17 : ces deux opérations d’envergure, qui ont fait l’actualité ces derniers mois, reflètent la tendance générale de diminution de l’occupation des superficies de bureaux à Bruxelles. Déjà à l’œuvre avant la crise sanitaire du Covid, ce phénomène devrait se poursuivre et s’amplifier dans les années à venir [Lire Mobilisons-nous pour le logement !], comme le souligne le dernier numéro de l’Observatoire des bureaux [1]. Réutiliser ces bâtiments libérés, ainsi que ceux qui composent le million de mètres carrés de bureaux vides comptabilisés en 2022, permettrait d’éviter la construction de bureaux neufs, construction synonyme d’importantes émissions de gaz à effet de serre mais aussi de bétonisation des quartiers, pour certains déjà très denses. Parallèlement, convertir une partie de ces superficies inoccupées permettrait d’augmenter l’offre en logements abordables, qui manquent cruellement à Bruxelles. Dans les faits, la construction de bureaux neufs ne s’est pas arrêtée et les conversions en logements d’anciens ensembles de bureaux ne produisent que des logements à prix (très) élevés : la faute à la « loi du marché », aveugle aux enjeux écologiques et sociaux.

La construction de bureaux neufs ne répond qu’à des intérêts financiers

Bien que le stock total de bureaux à Bruxelles soit en baisse constante depuis plus de 10 ans, la vacance reste élevée. Malgré les nombreuses opérations de conversion d’anciens bureaux en d’autres fonctions (principalement du logement), le stock de bureaux vides s’élevait, en 2022, à 1 080 875 m², soit 126 000 m² de plus qu’en 2018 [2]. Au regard de ces chiffres, comment expliquer que des projets de construction de bureaux neufs continuent à se développer et à être autorisés par la délivrance de permis ?

L’argument de la localisation est souvent évoqué : les bureaux vides se retrouveraient surtout en deuxième couronne, dans des quartiers mal desservis en transports en commun et qui manquent des « aménités » qui seraient demandées par les employé·es. Les taux de vacance sont en effet plus élevés dans ces quartiers de deuxième couronne ; mais si l’on prend en compte le nombre absolu de mètres carrés, le tableau est tout autre. Les quartiers centraux, plus « prisés », sont en effet ceux où l’on retrouve le plus de superficies disponibles : 237 867 m² dans le centre, 161 114 m² dans le quartier Nord, 185 026 m² dans le quartier européen, 120 094 m² dans le quartier Louise ou encore 49 673 m² dans le quartier du Midi. Une autre objection souvent avancée est que les bureaux vides sont ceux qui ne sont plus adaptés aux « standards » actuels, que ce soit en matière de confort pour les usager·es ou de performances énergétiques/environnementales.

Les conversions en logements d’anciens ensembles de bureaux ne produisent que des logements à prix (très) élevés.

Si un bâtiment neuf offre de meilleures performances qu’un bâtiment ancien (même rénové), il faut bien évidemment prendre en compte l’ensemble de l’opération quand il s’agit d’établir un bilan carbone. Or, une construction neuve (que ce soit sur un terrain non-bâti ou suite à une démolition) demande considérablement plus de matériaux qu’une rénovation, et émet donc considérablement plus de gaz à effet de serre [3]. Mais la demande en superficie de bureaux se concentre sur le segment du neuf/lourdement rénové, ce qui permet le maintien de prix de vente ou de location élevés, et donc la forte rentabilité exigée pour ces produits financiers que sont les immeubles de bureaux [Lire L’immeuble de bureau comme produit financier].

De nouveaux logements mais pas abordables

La conversion de bureaux est une source importante de la création de nouveaux logements à Bruxelles : « en 2021, la conversion de bureaux est à l’origine d’environ 23 % des superficies nouvellement créées en logements » [4]. Mais ces opérations produisent des logements (très) chers : ainsi, sur plus de deux mille logements produits en 2021 et 2022, seuls douze étaient « à caractère social », soit moins de 0,6 % ! Selon Perspective.brussels [5], 60 % du million de mètres carrés de bureaux vides seraient potentiellement convertibles. Ce n’est pas pour autant qu’ils seront convertis. Il existe en effet une série d’obstacles que nous abordons ci-dessous. La Task Force Bureaux (chargée d’analyser, de réfléchir et de définir une stratégie publique pour améliorer la reconversion des bureaux) a estimé que seuls 20 % des bureaux vides pourraient réellement être transformés en logements. Ce pourcentage est obtenu en ne prenant en compte que les bâtiments totalement vides, partant du postulat que les surfaces vides « disséminées » dans des immeubles encore en partie occupés ne sont pas mobilisables…

Produire plus de logements (et surtout plus de logements abordables !) via les conversions de bureaux demande une intervention décidée et forte des pouvoirs publics ainsi qu’un changement de modèle, voire de « culture », de la promotion immobilière privée.

Pour répondre au problème des surfaces vides « disséminées », deux pistes peuvent être avancées. D’une part, les pouvoirs publics devraient encourager les déménagements de bureaux afin de libérer des bâtiments entiers, plus facilement convertibles du point de vue du « business model » actuel des gros promoteurs privés, qui se porte, de plus en plus, sur des opérations immobilières de grande ampleur. Une autre option, plus fondamentale, serait d’inciter ces promoteurs à changer de modèle ou à favoriser l’émergence d’autres types d’acteurs, à même de procéder à des interventions plus « ponctuelles ».

De par leur typologie (grands plateaux, grande profondeur, hauteur des plafonds, etc.), certains immeubles de bureaux se prêteraient plus difficilement à une conversion en logements respectant en tout point les normes d’habitabilité du Règlement Régional d’Urbanisme (RRU). Là aussi, des solutions existent : la grande profondeur des plateaux peut ainsi permettre la création de terrasses ou de petits logements mono-orientés. Si certains immeubles de bureaux ne s’avèrent pas convertibles en logements classiques, ils peuvent, par exemple, être adaptés à la création de logements étudiants, qui manquent à Bruxelles, particulièrement dans le segment bon marché. Les normes d’habitabilité des logements de l’actuel RRU sont pensées en fonction de la construction neuve ; des normes plus adaptées pourraient s’appliquer pour les opérations de réhabilitation et de conversion, tout en évitant, bien sûr, la production de logements de piètre qualité.

Au-delà de ces politiques incitatives, les pouvoirs publics peuvent prendre des mesures contraignantes d’encadrement du marché. La Région et, dans une moindre mesure, les communes disposent à cette fin de tout un « arsenal » qui peut être complété et renforcé : plans réglementaires avec quotas de logements et quotas de logements abordables ; système des charges d’urbanisme favorisant les fonctions moins rentables [6] ; adoption du projet d’ordonnance visant l’« imposition » d’un quota de 25 % logements abordables dans les « gros » projets de logements privés [7], etc.

Plus globalement, des mesures doivent être prises pour limiter les prix du foncier. Si les dispositifs cités ci-dessus peuvent en partie y contribuer, ils ne sont pas suffisants et doivent être complétés, par exemple par un mécanisme de captation des plus-values qui permettrait de limiter la spéculation foncière. On ne fera pas non plus l’économie d’une vraie politique foncière publique, à commencer par l’arrêt de toute vente de terrain ou bâtiment public au privé : on a trop souvent vu des immeubles de bureaux publics être vendus au privé sans aucune condition d’y créer des logements abordables.

Ces différentes mesures d’encadrement et de contrainte du marché doivent prendre une forme réglementaire. À l’heure actuelle, la « mode » est plutôt à la négociation au cas par cas, une pratique qualifiée d’« urban ruling » [8]. Selon ce principe, les autorités (Région et communes concernées, secondées d’administration ou encore du maître architecte) négocient avec les promoteurs afin d’établir, le plus en amont possible, les grandes lignes des projets (répartition des fonctions, gabarits) qui prennent alors la forme de « project lines ». Ces négociations se déroulent en-dehors de tout cadre légal, sans débat public ni participation citoyenne : les « lignes directrices » qui en découlent ne font en outre l’objet d’aucune évaluation de leurs impacts. Même si des outils comme les PAD et les PPAS sont en eux-mêmes critiquables, ils ont le mérite de s’inscrire dans un cadre légal.

Le public doit contraindre le marché privé

Bruxelles connaît depuis de longues années une pénurie chronique de logements abordables ; dans le même temps, elle fait face à des impératifs écologiques tels que la diminution drastique des émissions de gaz à effet de serre et la limitation de la bétonisation. Dans ce contexte, disposer de plus d’un million de mètres carrés de bureaux vides est une opportunité à ne pas laisser passer. D’une part, la disponibilité de ce stock permet d’éviter la construction de bureaux neufs, synonyme d’émissions de CO2 bien plus élevées que la rénovation, et de bétonisation de la ville, bétonisation qui dégrade le cadre de vie de quartiers où la densité excessive et le manque d’espaces (ou)verts menacent l’habitabilité.

D’autre part, la conversion de ces bureaux vides permettrait de répondre, en partie, au manque de logements abordables. La « loi du marché » a jusqu’à présent permis la création de plus de 1 250 000 m² de logements à partir de bureaux vides… mais presque aucun logement abordable. Outre son incapacité à produire du logement abordable (et pas uniquement dans le cadre de transformations de bureaux), la « loi du marché » conduit aussi à la construction de bureaux neufs malgré l’abondance de surfaces disponibles qui mériteraient d’être réhabilitées. La Région a dans ses mains une série d’outils pour pallier les manquements du marché ; la prochaine majorité aura la responsabilité d’améliorer et de finaliser ce travail et, plus largement, de définir une vision et de la traduire en mesures contraignantes plutôt que tenter de « convaincre » la promotion immobilière privée à coup de négociations au cas par cas.

On ne fera pas l’économie d’une vraie politique foncière publique, à commencer par l’arrêt de toute vente de terrain ou bâtiment public au privé.