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Quand les outils brouillent les finalités

« Impliquer les citoyens » est progressivement devenu un impératif de l’action publique. Parallèlement s’est développée une foisonnante offre participative, portée par des acteurs marchands qui proposent de multiples outils visant à encadrer et susciter l’implication des citoyens. Ces évolutions ne traduisent-elles pas une focalisation excessive sur les moyens de l’action publique, au détriment de ses finalités ?

Conférences de consensus, jurys de citoyens, sondages délibératifs, budgets participatifs, assemblées citoyennes, commissions délibératives : depuis plusieurs décennies, on assiste dans les pays occidentaux à la multiplication de dispositifs visant « à impliquer explicitement une pluralité d’acteurs, au-delà de ceux classiquement habilités à décider dans le cadre du gouvernement représentatif ». Cette évolution de l’action publique fait écho à un changement idéologique « qui passe par la valorisation constante et systématique de certains thèmes : la discussion, le débat, la concertation, la consultation, la participation, le partenariat, la gouvernance ». Certains auteurs considèrent que ce changement est à ce point significatif que l’implication des citoyens constituerait un passage obligé des discours et politiques publics, désormais soumis à un « impératif délibératif » [1]. D’autres évoquent la participation citoyenne comme un « standard de l’action publique » et estiment que les pouvoirs publics sont désormais engagés dans une « course au mieux-disant participatif » [2].

Les pouvoirs publics sont désormais engagés dans une « course au mieux-disant participatif ».

L’existence d’un tel impératif ne doit cependant pas faire oublier que les dispositifs de participation citoyenne sont très variés et que leurs objectifs ne sont pas toujours explicités. S’agit-il d’engager les citoyens dans la délibération publique ? De les consulter avant la prise de décision ? De mettre sur pied une cogestion entre élus et citoyens ? Selon les auteurs qui ont forgé la notion d’« impératif délibératif », c’est précisément le flou conceptuel entourant les notions de participation et de délibération qui explique leur popularité. « Conserver le flou permet que des acteurs s’en revendiquent dans des perspectives très différentes et que des consensus faciles et superficiels puissent ainsi s’établir [3] ».

C’est précisément le flou conceptuel entourant les notions de participation et de délibération qui explique leur popularité.

DES APPROPRIATIONS PLURIELLES

Que la participation citoyenne ait été promue voire revendiquée dans des perspectives très différentes, son histoire depuis 1945 l’atteste. Alors que dans l’immédiat après-guerre domine une conception élitaire de la démocratie, les années 1960 et 1970 voient l’émergence de mouvements sociaux qui considèrent la participation citoyenne comme « un vecteur d’émancipation, un moyen de réaliser l’égalité politique et de donner le pouvoir au gens. Son champ d’application ne se limite plus à la sphère politique et s’étend à l’ensemble de la société, du monde du travail jusqu’à la communauté ». C’est à cette époque qu’apparaissent les premiers forums de citoyens tirés au sort, comme en Allemagne en 1970 et aux États-Unis l’année suivante.

Les années 1980 sont celles du paradigme de la « gouvernance » né dans le champ managérial et promu par les approches inspirées du New Public Management. Par le biais de sondages, de groupes de discussion ou de budgets participatifs, il s’agit d’améliorer les performances des services publics en impliquant un citoyen « d’abord considéré comme un client dans sa relation à l’État ». Vidée de son contenu potentiellement subversif – ce qui contribue à sa popularité au sein des élites politiques – la participation citoyenne est alors promue par des institutions comme la Banque mondiale.

Lors de la décennie suivante émerge un ensemble de discours qui pointent une « crise de la représentation » entre-temps devenue un lieu commun des discours portant sur nos régimes politiques. Abstention électorale grandissante, baisse de l’engagement partisan, méfiance du corps social envers ses élites politiques : autant de signes montrant que les institutions représentatives seraient vacillantes. Les autorités publiques voient dans la participation citoyenne un moyen de relégitimer le régime représentatif, et « c’est dans ce contexte que sont adoptés la grande majorité des mécanismes de participation citoyenne à l’heure actuelle » [4].

Ce qui n’est pas sans interroger la portée des dispositifs visant à impliquer la population : s’agit-il de modifier nos régimes politiques en s’attaquant aux inégalités sur lesquelles ils reposent ou simplement légitimer la démocratie dite représentative ?

Est-il possible de suspendre, le temps de la discussion, les conflits induits par la confrontation d’intérêts divergents ?

UNE CONCEPTION PROCÉDURALE ET CONSENSUELLE DE LA DÉMOCRATIE

Quoi qu’il en soit, soulignons que l’un des penseurs ayant fortement influencé (explicitement ou implicitement) la mise à l’agenda politique de notions comme la discussion, le débat et le dialogue, Jürgen Habermas, n’a jamais envisagé le développement de la délibération publique comme remise en cause des institutions représentatives.

Selon le philosophe allemand, c’est la discussion publique qui fonde le bien-fondé d’une décision : « La norme n’est légitime que si elle [résulte] d’un processus de délibération inclusif et équitable, auquel tous les citoyens peuvent participer et dans lequel ils sont amenés à coopérer librement. » Dans ce cadre, « la décision finale [devrait] reposer sur la force du meilleur argument plus que sur la puissance des intérêts en balance » [5].

On le voit, Habermas place l’accent sur le processus de formation de la décision (par rapport à son contenu effectif) en postulant qu’il est possible de suspendre, le temps de la discussion, les conflits induits par la confrontation d’intérêts divergents.

Cette suspension des inégalités a suscité de nombreuses critiques. Notamment de la part de certaines autrices féministes, qui se refusent à concevoir l’espace public (lieu de la délibération) comme un espace vierge de tout conflit. Iris Marion Young et Judith Butler, entre autres, ont pointé que cet espace public s’est historiquement construit comme lieu de discussion entre hommes, blancs au demeurant [6]. La sociologie de l’action collective, quant à elle, a démontré que la position sociale des individus détermine fortement leur niveau d’engagement politique [7], et l’on peut faire l’hypothèse que les catégories supérieures sont surreprésentées dans les dispositifs participatifs. Ces critiques interrogent le modèle délibératif à sa racine : celui-ci ne donnet-il pas « son aval aux relations de pouvoir et de domination présentes dans les rapports de communication [8] » ?

AU MARCHÉ DE LA PARTICIPATION

Marginalisation voire occultation du conflit, centrage sur le processus plutôt que les résultats : ces deux problématiques du modèle délibératif semblent exacerbées par l’évolution récente du champ de la participation citoyenne. Selon deux chercheuses françaises, celui-ci connaît depuis le milieu des années 2000 un double mouvement de professionnalisation et de standardisation [9].

Les autorités publiques sont désormais en mesure de sous-traiter l’implication des citoyens.

À mesure que l’impératif délibératif imprégnait les politiques publiques s’est en effet développé un important secteur de consultance participative. Bien qu’elles n’aient pas forcément renoncé à développé une expertise interne [10], les autorités publiques sont désormais en mesure de sous-traiter l’implication des citoyens [11]. Et elles ne s’en privent pas : la Ville de Bruxelles a fait appel au bureau d’études 21 Solutions pour établir le contact avec la population de Nederover-Hembeek au sujet du futur tram 10, l’un des objectifs étant de « rééxpliquer l’avant-projet qui sera déposé pour obtenir le permis d’urbanisme » ; le Parlement bruxellois a fait appel à l’entreprise Particiz qui s’est chargé de constituer des panels citoyens représentatifs dans le cadre des commissions délibératives ; quant à la Région, elle a lancé en juin 2020, avec l’entreprise CitizenLab, une plateforme digitale à travers laquelle « les Bruxellois peuvent contribuer à façonner leur ville et leur région après le Covid-19 et la période de confinement » et qui, selon le commanditaire, « permet aux autorités […] de rendre leur processus décisionnel plus démocratique, plus transparent et plus collaboratif » [12]. Une rapide recherche sur internet témoigne du foisonnement de cette « offre participative », qu’il s’agisse de visites in situ avec les habitants, d’ateliers participatifs ou d’outils numériques, conçus par certains comme autant de moyens de « rafraîchir la démocratie » [13].

S’il a contribué à l’amélioration de « la qualité procédurale des processus » [14], l’essor d’un marché de la participation a néanmoins entraîné une double tendance qui interroge la portée réelle des outils proposés. D’une part, les professionnels de la participation « ont intérêt à produire des copier-coller pour être rentables. […] Ils ont tendance à proposer de la “participation en kit” ». D’autre part, la concurrence entre prestataires induit « une sorte de surenchère participative » où il s’agit, malgré la standardisation des pratiques, de marquer sa différence, de souligner le caractère innovant de ses produits [15].

ROMPRE AVEC LE FÉTICHISME DES MOYENS

La professionnalisation de la participation, nourrie par la marchandisation du secteur, tend à centrer abusivement l’attention sur les outils et techniques, réduisant ainsi « des dynamiques sociales [et] territoriales à des questions de procédure ». En se centrant sur la forme au détriment du fond, n’estce pas le sens et les objectifs de la participation citoyenne qu’on élude ? Pour le cas français, Alice Mazeaud estime que la « sophistication procédurale n’a pas vraiment favorisé la démocratisation de l’action publique » [16]. Du reste, l’absence d’effets politiques et démocratiques ne risque-t-elle de renforcer la « crise de la démocratie » à laquelle la participation citoyenne était censée répondre ?

Si l’évolution de la participation citoyenne en Région bruxelloise mérite une analyse propre, le cas français souligne l’importance d’expliciter la portée exacte et les finalités précises des dispositifs par lesquels on fait participer les citoyens. Ce qui implique de détourner le regard des outils et de rompre avec un fétichisme procédural fortement nourri par le foisonnement de la consultance participative. Alors que nos sociétés et notre rapport aux institutions connaissent une numérisation accélérée, et que nombre de politiques publiques assignent désormais aux outils technologiques la mission de résoudre tous nos problèmes [17], le contexte est-il propice à une véritable mise en débat de l’action publique et de ses finalités ?

Les professionnels de la participation « ont intérêt à produire des copier-coller pour être rentables. Ils ont tendance à proposer de la “participation en kit” ».


[1L. BLONDIAUX et Y. SINTOMER, « L’impératif délibératif », Politix, vol. 15, n° 57, pp. 17-35.

[2A. MAZEAUD, « La démocratie participative : une professionnalisation sans démocratisation », Silomag, décembre 2019.

[3« L’impératif délibératif », op. cit., p. 27.

[4Les citations reprises dans la section proviennent de l’article de J. VRYDAGH « Mode ou pratique vieille comme le monde ? », Espace de libertés, n° 490, juin 2020.

[5« L’impératif délibératif », op. cit., p. 18 et p. 24.

[6Voir la vidéo « La démocratie délibérative, une alternative ? » de la chaîne Politikon : https://www.youtube.com/watch?v=y83Cy7fJFlo

[7Cf. D. GAXIE, Le Cens caché, Seuil, 1978.

[8J-M. VINCENT, « Adorno contre Habermas, et au-delà », Variations [en ligne], n° 22, 2019, p. 11.

[9A. MAZEAUD et M. NONJON, Le Marché de la démocratie participative, Éditions du Croquant, 2018.

[10Si l’externalisation de la participation citoyenne est désormais bien établie, elle s’est souvent développée parallèlement à son institutionnalisation avec la création au sein des administrations de départements spécialisés. À première vue, la création récente d’un service de la participation au sein de Perspective, organisme d’intérêt public sous tutelle ministérielle, semble relever de cette logique d’internalisation. Et ce au même titre que le développement plus ancien de services communaux de la participation citoyenne.

[11Ce sont parfois à des sociétés étrangères que sont délégués les dispositifs participatifs. L’année dernière, nous avons été convié par Res Publica, un « cabinet de conseil en concertation », à participer à un atelier participatif (en ligne) portant sur le réaménagement de la place Sainctelette. C’est depuis Paris, ville où elle est établie, que la société aura piloté la consultation des habitants et associations. Déconnexion avec le terrain, méconnaissance des enjeux sociaux et territoriaux : assistera-t-on à la multiplication de ces dispositifs hors-sol ?

[12https://smartcity.brussels/news-765-encollaboration-avec-citizenlab-la-rbc-lanceune-plateforme-participative-brussels-hacksthe-crisis

[13Pour reprendre les termes d’une publication (publicité ?) d’un project manager travaillant pour l’entreprise Strategic Design Scenarios. http://vilco.brussels/?p=10135

[14« La démocratie participative : une professionnalisation sans démocratisation », op. cit.

[15Sauf mention contraire, les citations proviennent de l’article d’A. WAVREILLE « La participation citoyenne se professionnalise, quelles sont ces sociétés qui pilotent les processus ? », Le Soir, 20 juillet 2021.

[16« La démocratie participative : une professionnalisation sans démocratisation », op. cit.

[17E. MOROZOV, Pour tout résoudre cliquez ici : l’aberration du solutionnisme technologique, Limoges, FYP éditions, 2014.