Inter-Environnement Bruxelles

Publicratie

À Bruxelles, de nombreux mobiliers urbains portent leurs griffes et jalonnent l’espace public. JCDecaux et Clear Channel sont les deux multinationales qui se partagent à elles seules le marché de la publicité dans la ville. Quelles sont les pratiques de ces publicitaires ? Et surtout, quelles relations entretiennent-ils avec le pouvoir public ?

© Fred Deltenre - 2021

C’est en 1966 que le premier mobilier urbain financé par la publicité voit le jour à Bruxelles. Le modèle économique est simple : une société propose d’installer et d’entretenir divers services du quotidien en ville. Pour rétribution, elle reçoit une concession pouvant aller jusque quinze années, lui permettant d’exploiter des dispositifs publicitaires et de monétiser l’audience passant sur les axes de circulation. L’opération est alors nulle pour les finances publiques, mais en contrepartie les voiries se voient ponctuées par de nombreux panneaux à caractère promotionnel.

Évidemment, l’opération s’avère rentable, et si l’activité des publicitaires était initialement cantonnée aux abribus, l’offre va rapidement s’étendre et proposer des objets très variés : signalisation de voirie, cabine téléphonique, plaque de rue, éclairage public, poubelle, vélo en libre-service voire même des journaux communaux [1]. La demande, quant à elle, croît de manière comparable à la gamme de services offerts. Il est difficile de faire un portrait exhaustif des acteurs publics dédiés au secteur en région bruxelloise, ce qu’on peut cependant dire est qu’il en existe aujourd’hui une multiplicité : une régie publicitaire par commune, une régie publicitaire propre à la STIB et une régie régionale. La surface dédiée aux espaces promotionnels, elle aussi, a augmenté en cinquante ans. Ainsi, dès 2008, la convention Villo ! a ajouté 250 dispositifs publicitaires et plus de 1400 m² d’espace réservé aux annonceurs à Bruxelles [2]. Ce mouvement s’est poursuivi en 2018 puisqu’en échange d’une électrification partielle de la flotte Villo !, un tiers des panneaux traditionnels prévus initialement ont été transformés en panneaux numériques [3]… L’avenir ne nous préservera vraisemblablement pas d’extension similaire puisque la STIB a lancé des appels d’offres afin de reprendre aux communes la gestion des abribus. L’idée était d’augmenter le nombre d’arrêts de transport public munis d’abris, et de faire passer la couverture totale de 70 à 80 %, soit 10 % de panneaux publicitaires supplémentaires [4]. Si depuis, le marché a été annulé par le Conseil d’État, le projet reste dans l’escarcelle de l’intercommunale.

Depuis plus de cinquante ans, des opérateurs privés remplissent un nombre grandissant de missions d’intérêt collectif…

Paradoxalement, la croissance du nombre de panneaux publicitaires se fait dans un contexte législatif de plus en plus sévère. Le Règlement Régional d’Urbanisme instaure dès les années 2000 une réglementation assez stricte sur les zones où les publicités sont permises. Malgré ces restrictions, le constat est là, le marché se porte bien à Bruxelles. Depuis plus de cinquante ans, des opérateurs privés remplissent un nombre grandissant de missions d’intérêt collectif dans ce qui constitue un cas d’école pour le partenariat public-privé. Comment expliquer le succès du secteur ?

Si les Villo ! électriques sont dotés de batteries portatives peu pratiques, il ne s’agit pas d’une limitation technique.

Des liens forts

Répondre à cette question n’est pas aisé. Surtout, il ne faudrait pas se retrancher derrière l’idée d’un accord où tous les partis sont gagnants et l’intérêt général préservé. Certes, les conventions avec les publicitaires mettent à dispositions du mobilier urbain à destination du collectif. Évidemment, si un tiers assume la majorité des coûts et dispense la municipalité d’augmenter les impôts, ces conventions impliquent des obligations strictes… Les concessions sont en effet des accords commerciaux contraignants, se déroulant sur un temps long et ne pouvant pas être révoqués sans compensation. En outre, par sa nature, l’activité des publicitaires est largement bénéficiaire. Afin d’assurer leurs bonis, ils obtiennent parfois des exemptions sur les redevances régionale et communale. Pour la convention Villo !, ce régime fiscal favorable serait un manque à gagner de l’ordre de 4 à 15 millions d’euros pour les pouvoirs publics [5]. De plus, il faut ajouter que le régime de concession rend très difficile toute transformation du service. Résultat, si les Villo ! électriques sont dotés de batteries portatives peu pratiques, il ne s’agit pas d’une limitation technique. C’est plutôt le fruit d’une négociation compliquée entre le gouvernement et le concessionnaire pour amender une convention vieille de dix ans.

L’exécutif a donc mis en place une procédure dérogeant à sa propre législation... au nom de l’accomplissement de missions de service public !

L’apport financier aux caisses publiques ne suffit donc pas à justifier le succès du mobilier publicitaire. Une autre explication réside dans la capacité des entreprises à proposer des solutions clef en main aux autorités. Ces multinationales disposent, de fait, de capitaux et de moyens industriels conséquents [6]. Elles maîtrisent l’intégralité de la chaîne de production et sont capables de concevoir, de produire et de gérer rapidement un système. Il va sans dire que de tels outils sont hors de portée de la puissance publique. Les publicitaires, par l’entremise de ces contrats, lui offrent une solution toute faite et pouvant être exécutée très rapidement. En fait, les concessions publicitaires officialisent une relation d’interdépendance entre les deux parties. La société privée, d’une part, ne peut exercer son métier sans avoir accès à l’espace public. L’autorité de tutelle, d’autre part, y trouve des ressources afin de mener diverses politiques. L’exécutif peut aussi affirmer sa prééminence au sein de rapports de force locaux, développer son image de marque ou marquer des points dans la compétition électorale. Bref, si les vélos en libre service à la ville de Bruxelles, à la Région, à Paris et même à Barcelone, ont été mis en place quelques mois avant le suffrage populaire, il ne s’agit pas d’un hasard.

La Commission européenne a condamné la Ville à une amende de 3,5 millions d’euros pour une aide d’État… à une société publicitaire.

En pratique

La convention Villo !, justement, a engendré certaines dérives qui auraient pu être évitées. À l’époque, la Région voulait mettre en place un service public de vélos partagés pour répondre à divers enjeux majeurs. Il s’agissait d’encourager la pratique du deux roues, mais il fallait aussi affirmer la prééminence de la Région et éviter que les communes se trouvent pourvues de systèmes concurrents et incompatibles entre eux. Tous ces éléments poussent le gouvernement a lancer un dialogue compétitif et, dans la foulée, accorde le marché à JCDecaux. Pour garantir une implantation rapide du système, le pouvoir public prend un engagement particulièrement controversé : il s’engage en vertu de l’article 14 de la convention « d’obtenir les permis d’urbanisme requis pour les stations de location de vélos et des dispositifs de publicité correspondants ». Cette clause a pour implication que c’est le ministre de la mobilité qui introduit la demande du permis des stations et des panneaux promotionnels au fonctionnaire délégué relevant de l’autorité du gouvernement. Ce faisant le pouvoir public utilise une procédure d’exception introduite par le COBAT et considère que ces travaux sont directement liés à l’exercice de ses missions. En conséquence, nombre de dispositifs publicitaires ont été implantés en zone interdite. L’exécutif a donc mis en place une procédure dérogeant à sa propre législation… au nom de l’accomplissement de missions de service public !

On retrouve également ce type de procédé à la ville de Bruxelles. En 1999, JCDecaux remporte l’appel d’offres pour la maintenance, le placement et la gestion d’abribus et de supports d’affichages sur le territoire de la commune. En contrepartie, le nouveau mobilier installé par la multinationale devient la propriété de la Ville et JCDecaux lui paie un loyer mensuel pour son utilisation. Ce contrat d’une durée de quinze ans doit remplacer la convention, préalablement signée en 1984, et le publicitaire s’engage à démonter progressivement les dispositifs autorisés par le contrat précédent. Bref, un contrat publicitaire classique !

Cependant, quatre années plus tard, Bruxelles décide de remplacer les mobiliers urbains par un nouveau modèle Art Nouveau. Le but est de se démarquer, d’affirmer son image de marque, et d’attirer touristes et investisseurs. Comme à son habitude, la multinationale s’exécute prestement et un autre mobilier flambant neuf jalonne la commune. Tout va bien dans le meilleur des mondes jusqu’en mai 2008, date où une conseillère communale de l’opposition se rend compte qu’une série de dispositifs autorisés en 1984 ne sont toujours pas démontés. La réaction de la ville est alors ubuesque, elle lance un audit : certains contrats étaient alors introuvables [7] !

Heureusement, après dix ans de procédure en justice, du Conseil d’État à la Commission européenne, le dossier s’est éclairci. Jusqu’en 2011, quatre-vingts abribus et panneaux d’information ont été exploités indûment par la société. Il s’agissait d’une compensation pour la transformation du mobilier Art Nouveau, mais il n’existe aucune preuve écrite, aucun contrat, régissant leur utilisation. De plus, durant la décennie où le publicitaire a été dans l’illégalité, il n’a payé aucun loyer ni aucune taxe au pouvoir public [8]. L’affaire est tellement énorme que la Commission européenne a condamné la Ville à une amende de 3,5 millions d’euros pour une aide d’État… à une société publicitaire.

Services publics commerciaux

Au-delà des problèmes légaux ou éthiques, le principe même de la délégation d’un service public à un opérateur privé pose question. Comme l’objectif de ce type d’activité est de concourir à l’intérêt général, introduire une logique marchande au sein du dispositif ne permet plus d’opérer une distinction claire entre ce qui relève du privé ou du public. Le système de vélos partagés bruxellois illustre clairement cette tendance. Le choix de l’implantation des stations devait être fait en concertation avec l’administration et le publicitaire et la négociation aurait dû garantir l’intérêt de chacun, mais ce processus ne pouvait pas aboutir à l’intérêt de tous… En effet, l’article 36 de la convention stipulait qu’« à défaut d’un accord sur une implantation précise, le gestionnaire de voirie acceptera la proposition d’implantation du concessionnaire ». Or, le seul intérêt de JCDecaux, c’est l’audience possible que la publicité peut avoir et le prix qu’il peut en obtenir. Il est donc fort possible que l’implantation des stations soit totalement décorrélée de la demande.

Non seulement, on lui concède l’utilisation d’un l’espace public, mais on ne connaît pas exactement le coût du service qu’on lui délègue.

Le pire, c’est qu’il est difficile pour nous de l’affirmer. Il existe bien des témoignages qui vont en ce sens [9], mais les dizaines d’années d’utilisation de la cité par les groupes publicitaires en ont fait des acteurs de la ville au sens propre du terme. Ils gèrent les flux d’utilisateurs, mesurent les audiences, ont accès aux données de déplacement de leurs clients. La somme de ces pratiques implique que JCDecaux a une réelle expertise de Bruxelles… que l’entreprise garde jalousement !

Non seulement, on lui concède l’utilisation d’un l’espace public, mais on ne connaît pas exactement le coût du service qu’on lui délègue. Si la puissance publique veut obtenir plus de transparence, elle doit précéder à des audits budgétaires [10]. Et si elle désire avoir des données sur les utilisations non prévues par contrat, elle doit alors recourir à des études extérieures. Elles sont pourtant nombreuses, la ministre de la mobilité admettait récemment en commission ne pas disposer du taux de rotation des vélos, les kilomètres parcourus et même le nombre d’abonnements au service 11. Est-ce que la couverture totale du territoire et un prix abordable pour l’utilisateur justifient une telle somme de compromissions ? La concession du service Villo ! arrivera à échéance en 2026, il est primordial de faire un état des lieux du service d’ici là.

Il est impératif de repolitiser la question de la publicité en ville.

La publicité est un enjeu politique

À travers les exemples que nous avons évoqués, on constate systématiquement que le pouvoir exécutif s’autonomise et fait fi du contrôle législatif. La modification de contrat entre JCDecaux et la ville de Bruxelles a été conclue oralement, sans passer par le conseil communal. La convention Villo ! a été signée deux ans avant qu’une ordonnance ne régisse le service. Enfin, les appels d’offres de la STIB ont été entérinés deux jours avant les élections régionales, afin de ne pas être contrecarrés par une nouvelle majorité hostile à la publicité 12. Or, ces contrats engagent la collectivité sur un temps long, dispensent parfois les sociétés commerciales de taxes, et peuvent donner lieu à des aides publiques au secteur publicitaire 13.

Pourtant, ces vingt dernières années le règlement régional d’urbanisme concernant la publicité n’a jamais été aussi sévère. La dernière mouture du RRU instaure notamment des surfaces maximales sur les murs pignons, des interdictions d’affichage près des écoles ou une interdiction d’exposer la circulation routière à l’affichage vidéo. Il y a donc un décalage entre la règle et la pratique.

Face à ce constat, il est impératif de repolitiser la question de la publicité en ville. Les concessions relèvent aujourd’hui du droit des contrats, documents utilisés pour déroger à la législation existante et engageant la collectivité sur le long terme. Dans une époque où l’on cherche par tous les moyens à attirer notre attention, il est temps de réfléchir à la notion de pollution visuelle en ce qui concerne la publicité, le parlement doit se saisir du sujet afin d’encadrer la pratique et d’en supprimer les nuisances. Enfin, il faut se demander si des matières aussi importantes que l’utilisation de l’espace public ou la gestion des utilisateurs d’un service peuvent être déléguées à une société commerciale. De la réponse à cette question dépend le futur de la ville et la qualité de son environnement…


[1M. HURÉ, « Portrait d’entreprise – Le mobilier urbain et la publicité : JCDecaux et Clear Channel Outdoor »

[2354 dispositifs de 2m², 45 dispositifs de de 8m² doubles face in commission mobilité du 28 janvier 2020,C.R.I. COM (2019-2020) N° 59 Parlement bruxellois

[3Op. Cit.

[4X. LUST, « Stib : plus de 100 millions euros pour les abribus »,ladh.be, 7 juin 2019

[5Commission Mobilité, Ibid.

[6M. HURÉ, Op cit.

[7F. VOOGT, « El Ktibi épluche les contrats Decaux », Le soir, 17juin 2008, p.9

[8Commission Européenne, « Décision de la commission du 24 juin 2019 concernant l’aide d’État SA.33078 (2015/C) (ex 2015/NN) mise à l’exécution par la Belgique en faveur de JCDecaux Belgium Publicité (« JCD »)

[9Un agent de la Région bruxelloise à propos de l’implantation des stations Villo ! : « Ils [les agents JCDecaux] mettent vraiment en avant l’intérêt publicitaire. Ils nous disent « nous on veut que ce soit à cet endroit-là, car c’est là qu’on a le meilleur contact ». Ils ont chaque année un routage qui détermine le prix au m² des endroits. C’est ce qu’on appelle le contact SIM et ils regardent ça pour chaque implantation, à chaque croisement et voirie. Le prix de location équivaut à une chaîne de valeur. Par exemple s’il passe 10.000 automobilistes devant une publicité, le prix est de tant. Les contrats de vente ne sont faits qu’à partir des contacts SIM. Évidemment, ils choisissent [l’implantation] en fonction du nombre de passages de voiture » in M. Huré, « Une privatisation des savoirs urbains – les grands groupes privés dans la production d’études des projets de vélos en libre-service à Lyon et Bruxelles », Géocarrefour, Vol 85/4, 2010, p.313-321

[10Commission mobilité du 28 janvier 2020, Op. cit. 11. Ibid. 12. X. LUST, Op. cit. 13. Commission Européenne, Op. cit.