Plan-Guide : enfoncer le clou de la rénovation ?

La lecture du projet de PRDD n’est pas, à vrai dire, l’activité la plus plaisante qui soit. À moins, bien sûr, de trouver satisfaction dans la contemplation d’un (long) déroulé de mots d’ordre les plus stéréotypés du « développement urbain » aujourd’hui en Europe : « compétitives » et « inclusives », « attractives » et « durables », « efficaces » et « participatives », « intelligentes » et « connectées »,… toutes les villes prétendent vouloir l’être, qu’elles soient « de gauche » comme « de droite » d’ailleurs. S’efforcer de briser ce vernis hypnotique est pourtant utile car, en dessous, il n’y a pas rien. On y trouve plutôt une série d’options tranchées, de choix idéologiques et de stratégies prêtes à l’emploi, soit tout ce que qui fait l’épaisseur politique de l’aménagement des territoires de la ville mais dont le caractère précisément politique est sans cesse nié par le langage employé – consensuel, technocratique, marketing.

Le projet de PRDD assigne à la rénovation urbaine un objectif primordial : rehausser la « qualité de vie » à Bruxelles. Vous désirez en savoir plus ? Apprendre quelque chose sur, par exemple, ce qui constituerait cette « qualité » ou à qui et à quoi elle s’adresse ? Hélas, trois fois hélas, le PRDD reste extrêmement évasif, comme si les finalités de la rénovation urbaine relevaient d’une évidence déjà connue et acceptée de tous, un sens commun qu’il serait bien vain de remettre en débat. Il faudra donc vous contenter de phrases sibyllines à haute valeur soporifique : « L’évolution de la question urbaine et le défi de la ville durable impliquent que la rénovation urbaine contribue à apporter des réponses aux défis de la lutte contre la dualisation socio-économique, l’essor démographique et l’environnement » [1]. Nous voilà donc au clair.

Le projet de PRDéDé consacre pourtant un chapitre entier (le 6^e) à la rénovation urbaine. Celui-ci est entièrement construit sur la base des conclusions du « Plan-Guide de la rénovation urbaine durable » commandé par la Direction Rénovation Urbaine (DRU) de l’Administration
régionale. La tâche confiée aux bureaux d’études [2] n’était pas anodine : « contribuer à renouveler le cadre logique et le cadre réglementaire des politiques de rénovation urbaine à Bruxelles afin d’implémenter de nouvelles pratiques permettant de dépasser la logique d’actions par périmètres » [3].

Qui décide ?

Le moins qu’on puisse constater, au premier abord, est l’ampleur du vide démocratique duquel a surgi ce Plan-Guide. Le document lui-même est introuvable sur les sites internet régionaux, sauf à se contenter d’un Powerpoint où les mots et bribes de phrases s’effacent derrière un torrent de pictogrammes multicolores [4]. Contrairement à d’autres plans sectoriels (Plan de mobilité, Plan nature,...), il n’a été soumis à aucune consultation publique. Tout juste apprend-on à sa lecture qu’il « constitue le document de synthèse d’un nombre important de recherches et de réunions de travail avec la DRU et d’autres acteurs institutionnels bruxellois » [5]. Mais même le Réseau Habitat [6], pourtant concerné au premier chef par sa mise en œuvre, n’a été associé à aucun stade de son élaboration.

On pourrait néanmoins se dire que rien n’est grave puisque les lignes directrices du Plan-Guide sont reprises dans le PRDD, soumis lui à enquête publique. Mais c’est oublier que l’adoption de ce dernier ne se fera pas avant la prochaine législature. Or les préconisations du Plan-Guide sont d’ores et déjà mises en oeuvre, notamment à l’égard d’une de ses « zones prioritaires » : Cureghem [7]. On pourrait encore se dire qu’il n’y a nul péril puisque le Plan-Guide n’a pas force réglementaire : il est « opérationnel » et exécute les options stratégiques décidées dans le cadre du Plan Canal... que personne n’a vu... sauf les participants au MIPIM 2014 à Cannes ! [8] Cette manière de faire à la hussarde n’est pas sans rappeler la méthode utilisée en 2007 pour adopter le Plan de Développement International (PDI). Depuis lors, plusieurs projets ont été mis en route en se réclamant de ce plan jamais publiquement discuté (Néo au Heysel, par exemple). Le Plan-Guide lui-même n’y trouve guère à redire : sur ses 143 pages, une seule est consacrée à la « la participation ».

Des solutions, mais à quel problème ?

Toute l’attention du Plan-Guide est portée ailleurs, en l’occurrence aux outils de la rénovation urbaine. « Comment faire ? », voilà la seule question. Les curieux du « pour quoi ? » et du « pour qui ? » devront s’en contenter. Le Plan-Guide, et le PRDD à sa suite, réduit entièrement et systématiquement le « problème » de la rénovation urbaine, c’est-à-dire son incapacité à atteindre les objectifs qu’elle prétend viser depuis plus de 20 ans (« lutter contre la dualisation sociale » notamment), à une approche technique : tout le « problème » ne serait que question d’outils, de dispositifs, de programmes et, bien entendu, de « gouvernance ». Rien ici de ce qui pourrait commencer à ressembler à une analyse des causes du « problème », hors la « boîte à outils ». Ainsi, alors que le PRDD constate que « malgré les interventions d’amélioration du bâti et des espaces publics qui ont été menées, l’inégalité de revenus entre les quartiers bruxellois continue de se creuser (...) entre des quartiers précarisés principalement situés autour du canal et à l’ouest et les quartiers aisés principalement situés à l’est et au sud de la Région » [9], le seul remède préconisé consiste à renforcer la même médication (dont on vient de dire qu’elle n’a pas fait ses preuves) en modifiant juste certains dosages.

Mais même la justification de la nécessité de changer l’outillage de la rénovation urbaine laisse perplexe. Le Plan-Guide, en effet, ne base son propos sur aucune évaluation solide des dispositifs en place. Seuls deux articles sont cités : l’un de Patrick Crahay (ancien directeur de la Direction de la Rénovation Urbaine, commanditaire de l’étude) et l’autre de Benoît Moritz (membre du bureau MSA, auteur de l’étude). On n’est jamais mieux évalué que par soi-même, dirait-on...

Toujours est-il qu’il n’est pas interdit de se rappeler que le choix de l’outillage est aussi porteur de sens politique, au-delà des incantations de « bon sens » à davantage « d’efficacité » ou « d’opérationnalité ». À défaut, il faudrait accepter l’idée que le marteau décide tout seul du clou sur lequel il tape. Quels sont donc ces nouveaux outils, et qu’est-ce qui change par rapport à la situation actuelle ? On relèvera quatre points saillants.

Toujours plus à l’ouest

Le Plan-Guide n’est pas à une acrobatie près. Alors qu’il a pour prétention de « dépasser la logique d’actions par périmètres », celle-ci revient au galop. D’abord, « L’Espace de Développement Renforcé du Logement et de la Rénovation » (l’EDRLR, définie en 1995) cède sa place à la « Zone de Rénovation Urbaine » (ZRU) comme périmètre privilégié des programmes de rénovation urbaine. Et, si l’appellation raccourcit, le territoire concerné, lui, s’élargit (457 hectares en plus). On y trouve désormais, notamment, le site de Tour et Taxis, les abords du bassin Vergote, des portions de Schaerbeek près du parc Josaphat, des portions d’Anderlecht et de Molenbeek à l’ouest du chemin de fer, des portions de Laeken aussi [10]. La redéfinition du périmètre opère ainsi un glissement spatial vers l’ouest, tout comme la précarité. Tout se passe comme si les Contrats de Quartiers ayant épuisé leur périmètre d’activités, il était nécessaire de leur trouver de nouveaux territoires à conquérir.

La ZRU forme désormais un espace continu qui intègre tous les espaces publics entre les îlots (rues, places, ponts, voies de chemin de fer, squares,...). Les budgets de la rénovation urbaine s’ouvrent ainsi à quelques promoteurs bien placés (le long du canal, notamment) et aux organismes en charge de la réfection des espaces publics (Bruxelles Mobilité, Infrabel, p.ex.). Ceux-ci sont d’ailleurs vivement encouragés à « (donner) aux outils de la rénovation urbaine un rôle moteur plus ambitieux de transformation et de reconquête de l’espace public, dans une optique de convivialité » [11] et de contribuer ainsi à appuyer les efforts « d’attraction résidentielle ». Devrait-on en déduire que la rénovation des espaces publics dans les quartiers populaires de Bruxelles ne se préoccupe pas d’abord des usages des habitants présents, qu’il ne faut pas attirer puisque, par définition, ils sont déjà là ?

Les nouveaux élus de la revitalisation

À l’intérieur de la nouvelle ZRU, apparaissent quatre nouvelles « zones de schémas opérationnels ». Elles recouvrent respectivement Cureghem (de la Porte de Ninove au bassin de Biestebroeck), les abords de la Ligne 28 (de la Gare de l’Ouest à la place Bockstael), les pourtours des bassins Béco et Vergote (face à Tour et Taxis) et ceux du corridor ferroviaire au nord de la Gare du Nord [12]. On a pourtant bien du mal à croire une seconde à une telle affirmation. Comment, en effet, peut-on parler « d’enclavement » pour un quartier aussi central que Cureghem, traversé d’autant de lignes de transport, aussi intensivement fréquenté et densément habité ? À moins que, à nouveau, un morceau nous manque : désenclaver Cureghem, pour y amener qui ? Pour en dégager qui ?

Il semble bien plus pertinent de relever que ces quatre zones sont déjà pensées en termes de sites de « grands projets urbains » : Tour & Taxis et la Gare de l’Ouest dans le PDI ou Porte de Ninove, Heyvaert, les Abattoirs dans le Plan Canal. Et on pourra remarquer aussi que ces territoires sont aujourd’hui animés d’intenses activités économiques que d’aucuns trouvent « trop peu urbaines » ou pas assez « fun » à leur goût : ferrailleurs et bétonniers au bassin Vergote, commerce de voitures d’occasion à Heyvaert, découpe de viande aux Abattoirs,... « Traiter ces zones » signifie-t-il alors que le projet est d’y faire place nette pour pouvoir y développer de beaux logements et de chouettes cafés à destination de nouveaux habitants générateurs de « mixité sociale » ?

Vous reprendrez bien une tranche de durable ?

La lecture du projet de PRDD nous apprend encore que les Contrats de Quartiers ont désormais deux petits frères : les « Contrats d’Îlots » et les « Contrats d’Axes », tous « durables » cela s’entend ! On doit cette nouveauté, encore, au Plan-Guide. Demi-nouveauté, à vrai dire, puisqu’il s’agit d’accentuer la logique qui préside déjà depuis 1994 aux Contrats de Quartiers, devenus « Durables » depuis 2010 : concentrer les investissements publics dans l’espace (un périmètre) et dans le temps (4+2 ans) dans le but de susciter de la sorte un maximum d’élans d’investissements auprès d’autres agents publics (Communes, État fédéral, SNCB,…) et privés (propriétaires, promoteurs, entrepreneurs, commerçants,…). On appelle cela des « effets de levier ». Ainsi, par exemple, les Contrats d’Îlots Durables viseront à « concentrer des moyens sur des périmètres plus restreints que dans le passé, le but étant d’augmenter la visibilité et l’impact de l’action » [13]. À nouveau, donc, loin du « dépassement de la logique d’actions par périmètres » annoncé, on se trouve ici face à un renforcement de cette même logique, à l’échelle d’îlots et d’axes cette fois.

De même, pas de dépassement en vue de la logique « d’effet de levier ». Tout au contraire, le projet de PRDD l’érige en cap essentiel pour l’ensemble des projets financés sur fonds publics, bien au-delà du seul champ de la rénovation urbaine : « que tous les investissements génèrent des plus-values urbaines » [14]. Qu’on se le dise donc : financer une nouvelle ligne de tram, une nouvelle école ou des logements publics ne servira désormais pas « simplement » à améliorer des conditions de transport, d’enseignement ou de logement, mais aussi (ou surtout) à faire du « redéploiement urbain ». Durable, cela va sans dire.

Qui fait quoi ?

Enfin, le PRDD et le Plan-Guide s’attaquent à la « gouvernance » de la rénovation urbaine, dénomination préférée des managers voulant réformer la répartition des tâches. Pour le coup, le propos est ici assez explicite : « La Direction de la Rénovation Urbaine interviendra sur les quartiers bâtis, via les Contrats de Quartiers Durables et les projets mixtes de la SDRB, tandis que l’Opérateur de développement interviendra sur les grandes friches, les zones stratégiques et les quartiers dont la réurbanisation implique des modifications profondes » [15]. On voit apparaître ici un nouveau larron : « l’Opérateur de développement ». Sa mise sur pied est annoncée pour 2015 et, promis, il sera complémentaire des organismes régionaux déjà existants : SDRB, ADT, SAF, Régie foncière régionale, Bruxelles Mobilité, Bruxelles Environnement,... Cette nouvelle structure sera chargée de mener les « grands projets » sur les sites considérés comme « stratégiques » (Tour et Taxis, Gare du Midi, Quartier Européen,…), parmi lesquelles les quatre nouvelles « zones de schémas opérationnels » mentionnées plus haut. En dehors de ces zones, c’est-à-dire dans tout le reste de la ZRU, une autre structure est placée au centre du jeu : Citydev, nouvelle dénomination marketing de la SDRB (Société de Développement pour la Région de Bruxelles-Capitale). Le Plan-Guide élève d’ailleurs Citydev au rang « d’opérateur premier de la rénovation » [16].

On tient sans doute ici la principale nouveauté avancée par le projet de PRDD et le Plan-Guide en matière de rénovation urbaine : s’engager plus franchement encore dans une logique de rénovation urbaine lourde, conduite par des structures régionales autonomes (Citydev ou le nouvel Opérateur de Développement) dont le logiciel de base est la recherche de partenariats avec des promoteurs privés pour la production d’ensembles de logements neufs à vendre à des ménages des classes moyennes dans des quartiers populaires à l’image reliftée. Le long du canal, les dernières réalisations de Citydev ont d’ailleurs franchement l’allure d’enclaves résidentielles exclusives implantées en territoire hostile : espaces communs réservés aux seuls résidents (espaces verts, aire de jeu ou de barbecue,…), rez-de-chaussées alignant les murs aveugles, architectures tournant le dos aux quartiers,…

Vers un plan de développement immobilier

En définitive, sous leur repoussant vernis technocratique et marketing, ces nouveaux plans promeuvent une redéfinition du sens de la rénovation urbaine à Bruxelles. Plutôt que de rénovation urbaine, c’est de développement urbanistico-immobilier de (moyen) prestige, chic et cool, qu’il faudrait parler. La production de logements sociaux n’y a presque plus aucun droit de cité, si ce n’est comme faire-valoir potentiel dans le cadre de projets « socialement mixtes », mais sans aucun seuil de production minimum. De même, dans le nouvel organigramme des agents de la rénovation urbaine, la SLRB, en charge des logements sociaux, est placée très loin derrière Citydev, qui a le logement moyen pour mission. Et, pour couronner le tout, la SLRB est désormais encouragée à construire elle aussi du logement moyen, en commençant par… Cureghem ! [17].

Le Plan-Guide et le PRDD à sa suite paraissent aussi vouloir faire un sort à un axe historique essentiel des politiques de rénovation urbaine à Bruxelles : la liaison entre actions sur le bâti (la brique et les espaces publics) et actions socio-professionnelles ou socio-culturelles (l’humain). Cette liaison devient ici résiduaire, et le vocabulaire du développement local intégré a complètement disparu. Citydev n’a rien de tel dans son contrat de gestion et il est permis de douter très fort qu’il en soit autrement pour le futur Opérateur de Développement. En outre, le Plan-Guide se contente à ce sujet de proposer une « piste à investiguer » : lancer des « appels à projets socio-économiques » laissant à qui veut la possibilité de proposer un projet culturel, de tourisme local, d’animation de l’espace public, d’insertion professionnelle,… Mais, que l’on ne s’y trompe pas, le même Plan-Guide précise d’emblée le « principe fondateur » qui devra guider les instances régionales à sélectionner les heureux porteurs de projets retenus : « créer un effet levier au travers d’une multitude d’actions portées sur le territoire de la ZRU… notamment (pour) participer à l’amélioration de l’image de ce territoire » [18]. La boucle est bouclée, et le sponsoring public de la gentrification a encore de meilleurs jours devant lui…