Manhattan 2.0 : Urbanisme dans le quartier Nord ou les fantômes du Plan Manhattan

L’histoire du quartier Nord est inséparable de celle de la puissance publique. Loin d’un développement organique, la transformation de ce quartier est issue d’une planification forte. C’est évidemment très clair dans la seconde moitié du XXe siècle, avec la mise en œuvre du plan Manhattan. Cependant, aujourd’hui encore la multiplication des plans et programmes de rénovation dans le quartier raconte quelque chose de cette implication des pouvoirs publics.

Pour s’en convaincre, il suffit d’énumérer les grands programmes de planification élaborés ces dernières années. À commencer par les trois Contrats de Rénovation Urbaine (CRU) couvrant différents territoires allant de la gare du Nord jusqu’au canal : les CRU Citroën – Vergote et Brabant Nord – Saint-Lazare ayant pris place de 2018 jusqu’à 2025, ainsi que le CRU Stephenson – Reine débuté en 2023 et devant courir jusqu’en 2030. Il faut également citer, juste autour de la gare du Nord, la révision du « PPAS 19 Quartier Ouest de la Gare du Nord » sur le territoire de Schaerbeek ainsi que le projet de « Masterplan paysager des abords de la gare du Nord ». Enfin, même s’il n’a pas encore été officiellement adopté, il faut mentionner le Plan d’Aménagement Directeur Maximilien-Vergote (PAD Max).

Ces programmes n’ont pas tous le même statut ni la même fonction. Cependant, mis bout à bout, ils couvrent une très grande partie du quartier, englobant tout le contour de la Gare du Nord, ainsi que le territoire allant jusqu’au canal. Certains de ces plans ont une visée avant tout programmatique : ils cadrent ce que l’on peut faire sur ces espaces, en ce compris sur le très grand territoire couvert par le PAD Max. D’autres, comme les Contrats de Rénovation Urbaine, concernent de plus petits territoires, mais s’accompagnent de moyens publics conséquents investis localement. Dans les deux cas, ces programmes publics agissent comme d’importants signaux pour la promotion immobilière privée. Le message étant que ces territoires sont prêts à connaître une montée en gamme via un assouplissement des normes urbanistiques, ce que permettent par exemple les PAD ou les PPAS, et l’arrivée de nouvelles infrastructures – espaces verts, équipements publics – apportant une plus-value au quartier.

Il est important de noter que ces outils urbanistiques pourraient être utilisés pour imposer des règles plus contraignantes dans le quartier Nord. Par exemple en limitant les hauteurs maximales des bâtiments afin d’empêcher l’arrivée de nouvelles tours ou en interdisant les espaces de bureaux supplémentaires dans un quartier déjà saturé par cette fonction. Cependant, ce n’est pas cette tendance qui semble ressortir de l’analyse des différents programmes.

Le PAD Max

Le principe du PAD est de définir un territoire sur lequel les pouvoirs publics se mettent d’accord autour d’un programme cohérent. La spécificité du PAD, c’est qu’il a une force réglementaire lui permettant de déroger aux règles urbanistiques habituellement en vigueur. Il agit de la sorte comme un Plan Particulier d’Affectation du Sol (PPAS), mais défini par la Région et mis en œuvre sur un territoire habituellement relativement important, là où le PPAS est un outil communal visant des territoires plus restreints.

Le PAD Max couvre l’ensemble du Parc Maximilien, mais également une partie du canal ainsi que le site de Tour et Taxis. Ce territoire de plusieurs dizaines d’hectares est présenté comme un « Parc Metropolitain Traversant » malgré la qualité très limitée des espaces verts qui le composent. Une des opérations phares de ce programme est la remise à ciel ouvert de la Senne sur plus de 600 m dans le parc Maximilien Voir p. 5-7.

Au-delà de la dimension de planification urbaine, la seule contrainte véritablement importante mise en place par le PAD est l’obligation de consacrer 25 % des opérations de logement à du logement à finalité sociale. Si cette mesure est importante, bienvenue et nécessaire, il faut d’emblée préciser que son effet sera ici très limité, car le volet logement du PAD ne concerne quasiment que des terrains publics. La délimitation du PAD évite en effet soigneusement le quartier Manhattan, dont la plupart des espaces sont détenus par une poignée de grands promoteurs immobiliers privés.

Le PAD prévoit donc la montée en gamme des espaces jouxtant le quartier Manhattan, notamment via la revalorisation du parc Maximilien et le projet de remise à ciel ouvert de la Senne, mais n’impose rien aux promoteurs privés qui bénéficieront de ces réaménagements. Dans le même temps, le PAD impose un pourcentage de logements abordables, mais sur les terrains publics appartenant très majoritairement à la ville de Bruxelles.

Il s’agit là très certainement d’une occasion manquée d’imposer la réalisation de logements abordables dans les projets haut de gamme des promoteurs privés du quartier Nord, ce qui aurait été nettement plus intéressant. Si nous parlons pour le PAD Max d’occasion manquée dans le chef des pouvoirs publics, la révision du PPAS 19 par la commune de Schaerbeek va encore un pas plus loin puisqu’il s’agit ici d’un véritable cadeau des pouvoirs publics à la promotion immobilière privée.

PPAS 19, CCN et Nör

Comprendre la modification du « Plan Particulier d’Affectation du Sol (PPAS) 19 Quartier Ouest de la Gare du Nord » ne fait sens que si l’on connaît l’histoire du Centre de Communication Nord (CCN). Pour les Bruxellois·es, il s’agit de ce grand centre administratif accolé à la gare du Nord et ayant accueilli pendant de nombreuses années une partie des bureaux de la Région de Bruxelles-Capitale. Après quelques mois de pourparlers, ce bâtiment semi-public est cédé en 2021 aux promoteurs immobiliers Atenor et AG Real Estate. Ces acteurs privés ont d’importantes ambitions pour le site et déposent une demande de permis d’urbanisme auprès de la commune de Schaerbeek en mai 2022. La teneur de cette demande de permis restera confidentielle pendant plus de deux ans, c’est-à-dire jusqu’au moment de sa mise à l’enquête publique. Cependant, au fil de l’évolution de ce dossier, beaucoup de spéculations vont tourner autour des ambitions de ce projet, notamment sur sa démesure. Des spéculations finalement parfaitement fondées puisque les promoteurs ne veulent pas se contenter de rénover le CCN, mais bien remplacer le bâtiment par quatre nouvelles tours d’une centaine de mètres de hauteur chacune.

Il faut bien se rendre compte qu’au moment de son dépôt, en mai 2022, cette demande de permis n’a absolument aucune chance d’être approuvée. Les gabarits excèdent en effet largement les hauteurs maximales autorisées. Ces hauteurs peuvent être calculées de différentes manières, avec une hiérarchie des normes en vigueur. Le site du CCN étant implanté dans une zone couverte par un PPAS, c’est ce plan qui prédomine sur tous les autres et la limite imposée par celui-ci est de 35 m de hauteur. Nous sommes donc très, très loin des 100 m demandés par le promoteur. En l’absence de PPAS, la norme qui prévaudrait serait celle du Règlement Régional d’Urbanisme (RRU) qui définit la hauteur sur la base de la moyenne des bâtiments voisins. Pour le site du CCN, on arriverait ainsi à un maximum de 68 m de hauteur. Enfin, une troisième façon de calculer serait de repartir de la hauteur de l’ancien CCN qui, avec ses 50 m de haut, était déjà en dérogation par rapport à la taille maximale fixée par le PPAS 19. On voit bien qu’aucun de ces modes de calcul ne rend crédible la demande du promoteur de faire monter ses quatre tours jusqu’à 100 m de haut. Pourtant, plutôt que de débouter la demande, la commune de Schaerbeek choisit d’initier en décembre 2022 une procédure de modification de son PPASS 19. Une des principales modifications est la révision des hauteurs maximales autorisées, celles-ci pouvant à présent monter jusqu’à une centaine de mètres. Beaucoup de riverain·es et d’associations réagissent alors à ce projet de modification du PPAS, craignant notamment une forte densification de la zone et pointant de très nombreux problèmes en termes de mobilité autour de la gare du Nord.

En mai 2023, la commune de Schaerbeek valide la modification de son PPAS.

Il faut attendre 2024 et l’enquête publique autour de la demande de permis pour le projet Nör, appelé à prendre la place du CCN, pour que le grand public découvre les plans introduit deux ans plus tôt auprès de la commune. L’examen attentif de ces plans confirme que les nouvelles hauteurs permises par la modification du PPAS coïncident exactement avec la hauteur des quatre tours voulues par les promoteurs. Nous sommes donc bien ici dans un cas où la puissance publique, à savoir la commune de Schaerbeek, a expressément modifié ses plans urbanistiques, ici le PPAS 19, afin de les faire coïncider après coup avec les aspirations de promoteurs immobiliers privés. C’est choquant, car il s’agit d’un pur cadeau aux promoteurs et du dévoiement d’un outil de régulation publique censé, au contraire, venir cadrer les aspirations de la promotion immobilière. C’est pourquoi l’ARAU, le BRAL et IEB ont déposé, avec un habitant du quartier, un recours devant le Conseil d’État pour demander l’annulation de cette modification du PPAS 19. Ce recours est toujours pendant.

Voilà plus de 50 ans que les pouvoirs publics déroulent le tapis rouge à la promotion immobilière privée.

Discours sur la mixité

Nous l’avons vu, voilà plus de 50 ans que les pouvoirs publics déroulent le tapis rouge à la promotion immobilière privée dans le quartier Nord. Mais cela ne s’arrête pas à la mise en œuvre de programmes de planification urbaine. Une fois le permis d’urbanisme délivré et les projets sortis de terre, il n’est pas rare que les pouvoirs publics viennent à la rescousse de promoteurs n’ayant pas rencontré la rentabilité escomptée en occupant eux-mêmes les espaces de bureaux laissés vacants. Ça a été le cas pour les projets de tours CCN, Iris, North Galaxy Towers, Zin, Ellipse building et Möbius II. Une véritable aubaine pour les promoteurs qui gardent tous les bénéfices des projets ayant rencontré le succès, mais qui voient leur part de risque nettement réduite quand ce n’est pas le cas. Notamment lorsque plusieurs projets de tours se terminent simultanément, et que le quartier connaît une suroffre en bureaux. Une situation devenue quasiment chronique avec, à l’heure actuelle, plus de 160 000 m² de bureaux vacants dans le quartier Nord – soit près de 10 % de l’offre ! – alors même que de nouveaux projets sont en cours de construction.

Si l’implication des pouvoirs publics dans le quartier Nord interroge, il semble cependant y avoir un consensus qui se dessine autour d’une série d’abus et de problèmes autour de ce territoire. De plus en plus souvent, les diagnostics réalisés dans le cadre des programmes d’interventions publiques rejoignent en effet les préoccupations dénoncées de longue date par les habitant·es et la société civile : un quartier monofonctionnel avec une trop grande concentration de bureaux, des espaces publics de piètre qualité et très minéraux, des effets d’ombrage et de Venturi créés par les tours, la fuite des habitant·es, des espaces désertés en dehors des heures de bureau, des problèmes d’insécurité, des équipements collectifs insuffisants…

Cette situation est le résultat de la mise en œuvre du plan Manhattan. Que ce soit la création d’un quartier monofonctionnel de bureaux, l’expulsion de 11 000 habitant·es et la destruction de leurs habitations ou encore l’inadéquation entre les projets pharaoniques développés par les promoteurs immobiliers privés et les besoins réels du quartier, tout le monde s’accorde aujourd’hui à décrire le Plan Manhattan comme l’une des pires catastrophes urbanistiques de Bruxelles. Tous reconnaissent également le côté délétère d’un quartier d’affaires monofonctionnel et appellent à davantage de mixité dans les fonctions.

S’il est important et salutaire d’avoir un consensus autour de ces diagnostics, cela n’implique pas pour autant d’accord quant aux mesures à adopter pour remédier à la situation. Habitant·es et société civile appellent à un retour rapide des fonctions trop longtemps oubliées dans le quartier. À savoir principalement le logement ainsi que les équipements collectifs nécessaires à l’accueil de ces populations : écoles, crèches, infrastructures sportives et récréatives… Il est également demandé que l’on veille à la qualité des espaces publics produits, notamment en réintroduisant du végétal dans des aménagements trop minéraux et en recréant des infrastructures à taille humaine : gabarits bas, rompant avec le rythme des tours et permettant d’atténuer les effets d’ombrage ainsi que les couloirs de vent.

Favoriser ce type de projets implique que les pouvoirs publics prennent pleinement en main leur rôle régulateur en limitant fortement les hauteurs maximales dans le quartier et en interdisant la construction de nouveaux espaces de bureaux. La logique étant que le quartier débordant déjà de tours et de bureaux, il faut y introduire radicalement autre chose pour tendre vers un meilleur équilibre et une plus grande mixité.

Cette voie ne semble cependant pas être celle suivie par les pouvoirs publics. S’il y a bien consensus autour du besoin de mixité, il semblerait que cette mixité soit considérée à l’échelle de chaque projet, et non du quartier. Et cela fait une énorme différence. En effet, pour tendre vers cet objectif à l’échelle du quartier, il faudrait interdire les nouveaux bureaux et encourager massivement l’arrivée de logements. Mais à l’échelle d’un projet, il devient tout à fait possible de continuer à construire du bureau. Il suffit de s’assurer que ceux-cis soient accompagnés d’autres fonctions. Le problème est qu’à ce rythme-là il faudra un temps considérablement long pour que le quartier Nord puisse sortir de sa logique de quartier monofonctionnel d’affaires ! À titre d’exemple, il suffit de se replonger un instant dans le projet CCN/Nör. Celui-ci respecte l’injonction à la mixité imposée par le PPAS 19, à savoir la construction de maximum 50 % de bureaux, de minimum 30 % de logements, de minimum 8 % d’équipements publics et de maximum 5 % de commerces. Cela ressemble à une bonne nouvelle mais, si on y regarde de plus près, le projet Nör comprend 80 000 m² de bureaux là où le CCN en comptait 78 000. Alors oui, ces espaces de bureaux sont accompagnés de 54 000 m² de logements et de 22 500 m² de commerce et d’équipements collectifs, mais sans que ne diminue pour autant la superficie dédiée aux bureaux dans le quartier. La mixité fonctionnelle du projet est respectée, mais celle du quartier ne se transformera que très lentement. De plus, cette évolution s’opère au prix d’une densification accrue d’un quartier déjà extrêmement dense : la superficie du projet Nör (166 000 m²) a presque doublé par rapport à celle du CCN (94 000 m²) qu’il remplace.

Et le logement dans tout ça ?

Après avoir discuté du rôle des pouvoirs publics dans la planification du quartier Nord, et malgré un consensus récent autour du besoin de mixité, la question qui reste la grande absente est celle du logement. Dans les années 1960, le plan Manhattan est pensé sur une page blanche, en faisant complètement abstraction des habitant·es et de leurs logements. Ce n’est pas inhabituel dans les quartiers de gare qui, non seulement sont régulièrement soumis aux impératifs des grands travaux d’infrastructure mais accueillent en plus des centralités populaires et des populations en transit. Au vu de ce qui apparaît alors comme une double tare, il n’est pas rare que les travaux se fassent au détriment complet des habitant·es. La jonction Nord-Midi (1911-1952) comme le Plan Manhattan ne sont que des illustrations parmi d’autres de cette tendance.

On ne peut cependant expulser si « simplement » 11 000 personnes. À force de mobilisations, d’interpellations et de pression sur le politique, des promesses de relogement sont arrachées. Promesses qui tarderont cependant à être honorées. Car on oublie bien souvent qu’au-delà de la violence de ce plan, celui-ci a largement été un échec. Pas seulement pour la démocratie et le droit des habitant·es, mais aussi d’un pur point de vue financier. Au-delà des expulsions et de la démolition de quartiers entiers d’habitation, il faudra du temps pour que les premières tours sortent de terre et trouvent des occupant·es. À tel point que la très grande majorité du programme est bientôt mise en pause. Il faut dire aussi que la conjoncture économique des années 1970 se complique sérieusement. Les chocs pétroliers de 1973 et 1979 annoncent tout à la fois une hausse brutale des coûts de construction et la fin de la période des trente glorieuses. Si le relogement des personnes expulsées n’a jamais semblé être une priorité pour les politiques ni les promoteurs immobiliers, c’est encore certainement moins le cas lorsque la rentabilité attendue n’est pas au rendez-vous.

Il faudra attendre 1978 pour que les barres de logements sociaux du Foyer Laekenois, dans le parc Maximilien, puissent enfin accueillir une partie significative des milliers de déplacé·es en attente d’un relogement. Une solution loin d’être suffisante ni idéale, mais nécessaire face à la crise créée par les expulsions. Malgré cela, seul·es 15 % des expulsé·es seront relogé·es dans le quartier et à peine un quart des logements promis seront construits [1] ! Une situation choquante et d’autant plus violente que pour bon nombre de personnes, les expulsions semblent alors parfaitement inutiles. Les maisons ont bien été détruites, mais pour laisser place à des chancres sans qu’aucun projet ne semble devoir y prendre place. Il faudra en effet bien souvent attendre les années 1990 pour qu’un second cycle de construction ne se mette en route dans le quartier Nord à la faveur de la financiarisation de l’immobilier. C’est la capacité de nouveaux acteurs à capter les sommes colossales du capitalisme financiarisé qui circulent à l’échelle globale pour les investir dans de nouvelles tours de bureaux qui donne au quartier le visage de business district qu’on lui connaît aujourd’hui [2]. Confirmant au passage le basculement de l’économie bruxelloise vers le tertiaire.

Si plus personne ne remet en cause de nos jours la violence de la mise en œuvre du Plan Manhattan, des exemples plus récents dans le quartier s’inscrivent dans la même logique. Notamment celui des expulsions de la rue du Progrès Voir p.10. 85 maisons d’habitations et 218 habitant·es expulsé·es d’un quartier populaire en 2005. Tout ça pour des travaux d’infrastructures ferroviaires qui s’avéreront inutiles ! Une situation révoltante. D’autant que si les logements font timidement leur retour dans le quartier Nord, il s’agit bien souvent de logements chers. Que ce soient les projets à front de canal ou bien ceux inclus au nom de la mixité dans les plus grands ensembles de tours, leur prix au m² dépasse largement la moyenne bruxelloise. Un prix qui semble parfois en complet décalage avec la faible qualité des espaces de vie du quartier Nord, mais pas tellement avec la logique de financiarisation du logement. Les logements de standing inclus dans les grands ensembles de tours des promoteurs immobiliers privés sont en effet typiquement des produits d’investissement. C’est d’ailleurs explicite dans les outils publicitaires utilisés par ces promoteurs et qui promettent des rendements annuels confortables. En standardisant ces logements, les promoteurs parviennent à capter une partie des sommes considérables d’argent qui circulent à l’échelle mondiale en quête d’espace dans lesquels se matérialiser.

Les logements de standing inclus dans les grands ensembles de tours des promoteurs immobiliers privés sont en effet typiquement des produits d’investissement.

Les nouveaux logements ne répondent donc en rien à la crise du logement que connaît actuellement Bruxelles. Il s’agit de biens trop chers et trop petits pour répondre à la demande des Bruxellois·es qui peinent de plus en plus à se loger pour un prix décent.

On pourrait objecter qu’à côté de ces développements sur le marché privé, les programmes de planification imposent un pourcentage de logements à finalité sociale, mais on se trouve systématiquement ici dans une situation « trop peu et trop tard ». Trop peu pour le PAD Max qui impose certes 25 % de logements à finalité sociale, mais sur des terrains qui sont des terrains publics. Or, au regard des logements de standing qui se construisent par ailleurs dans le quartier, les terrains publics devraient accueillir un pourcentage bien plus important de logements non pas « à finalité sociale » – une catégorie fourre-tout qui comprend notamment les logements Citydev appelés à retourner ultimement sur le marché privé – mais de véritables logements sociaux. Et trop tard pour le PPAS 19, car si celui-ci impose bien, à un promoteur privé cette fois, de proposer 25 % de logements à finalité sociale, rien ne garantit que les finances publiques ne permettent d’acquérir ces logements. Le mécanisme prévoit en effet que le promoteur inclue dans son projet une proportion de logements revendus à l’autorité publique pour un prix conventionné. Mais les prix au m² pratiqués sont à peine inférieurs à ceux du marché privé et, au vu de l’envolée généralisée des prix du logement sur les 20 dernières années, la capacité des opérateurs publics à racheter ces logements est de plus en plus souvent compromise. Comme dans le cas du projet Lakeside, sur le site de Tour et Taxis, où aucun opérateur public n’ayant les finances disponibles pour se porter acquéreur des logements conventionnés, ceux-ci ont été vendus directement par le promoteur immobilier sans aucune contrainte liée à une éventuelle revente sur le marché privé. Une aubaine pour le promoteur Nextensa et ses proches.

Si à bien des égards la situation actuelle ressemble à une impasse, c’est la situation apparemment inextricable du relogement des expulsés du Plan Manhattan qui a conduit, en 1975, à la création de l’Union des Locataires de Schaerbeek – la toute première union de locataires de Bruxelles rassemblant différents groupements d’habitant·es luttant collectivement pour leurs droits à un logement et capables d’agir collectivement en louant des immeubles pour les sous-louer ensuite à leurs membres affiliés. Un modèle qui a connu un grand succès, avec la multiplication des Unions de Locataires couvrant aujourd’hui une bonne partie du territoire bruxellois, même si ce système peine désormais à susciter de nouvelles dynamiques de mobilisation pour le droit au logement. Le temps est peut-être venu de penser à de nouveaux modèles de mobilisation capables de répondre aux impasses actuelles d’un système avantageant très clairement les propriétaires bailleurs. C’est en tout cas l’appel que lance la chercheuse Céline Drieskens dans un article publié dans Metropolitics [3] où elle établit le parallèle, dans le quartier Nord, entre ces Unions de Locataires et l’arrivée de nouveaux acteurs pratiquant l’action directe et le Community Organising tel que le syndicat de locataires Wuune. Des pistes à explorer et une mobilisation qui doit se poursuivre pour que le quartier Nord devienne enfin un espace pleinement pensé pour ses habitant·es plutôt que pour les promoteurs immobiliers.

Le temps est peut-être venu de penser à de nouveaux modèles de mobilisation capables de répondre aux impasses actuelles d’un système avantageant très clairement les propriétaires bailleurs.

Les fantômes du plan Manhattan

En cherchant à démêler l’écheveau de fils nouant, dans le quartier Nord, intérêts privés, planification urbaine et pouvoirs publics, le constat est qu’il est bien difficile de sortir de l’ombre du Plan Manhattan. À la fois acte fondateur et présence omniprésente, il continue, tel un fantôme, de hanter bon nombre d’actions et d’initiatives dans le quartier. Certes, les rapports entre promotion immobilière privée et pouvoirs publics ne sont plus aussi directs qu’autrefois. Le discours en tout cas a radicalement changé. Mais si l’on dépasse les mots et les rapports d’études pour se concentrer sur les faits, c’est-à-dire sur les programmes publics de planification urbaine, sur les permis d’urbanismes délivrés, sur les tours effectivement construites, sur la mixité réelle des fonctions et sur les typologies de logement – soit l’ensemble des fils tirés tout au long de cet article – force est de constater que nous ne sommes pas sortis du Plan Manhattan. Peut-être s’agit-il tout au plus d’une version 2.0 du Plan Manhattan, maîtrisant mieux les codes de la communication, mais certainement pas du changement de paradigme appelé de nos vœux depuis plus de 50 ans.