Coproduire la ville… avec qui et pour qui ?

La coproduction est un concept polysémique car chacun·e, de là où il se situe, en fonction notamment du paysage institutionnel, envisage différemment les acteurs impliqués et les objectifs à atteindre. Pour certain·es, elle se pense dans un rapport de coopération avec les pouvoirs publics. Pour d’autres, elle ne s’envisage qu’au sein de la société civile, entre des habitant·es, des associations, des corps intermédiaires, les syndicats, en vue de créer un rapport de force.

Il y a un an, les États généraux de l’eau de Bruxelles (EGEB) [1], membres du réseau Fairville, sont venus frapper à la porte d’IEB pour proposer de mettre en débat le concept de coproduction au sein d’un dossier du Bruxelles en mouvements. Cela fait de nombreuses années que les EGEB tentent de coproduire au sein de la Région bruxelloise, à partir de la question de l’eau et des inondations, mais après quinze années ou plus d’expérimentation de la coproduction avec les institutions publiques, ils posent un constat d’échec. Les EGEB et Fairville [2] sont convaincus que, face au retrait de l’État et à l’accroissement des inégalités, il faut inventer de nouvelles manières d’agir.

Ce numéro explore différentes expériences en Région bruxelloise ou ailleurs et invite à prolonger la réflexion, voire à proposer des initiatives. Il est notamment nourri par les expériences de différent·es acteur·ices bruxellois·es que nous avons rencontré·es ou rassemblé·es lors d’une soirée qui s’est tenue le 9 mai à Usquare.

Au début, il y a un manque

Au départ d’une initiative de transformation sociale par la société civile, il y a, le plus souvent, le constat d’un manque par rapport à des besoins considérés comme essentiels, celui d’une inégalité, d’une injustice sociale ou environnementale que l’on souhaite rendre visible et publique pour ensuite prendre position, expérimenter des solutions, en créant des alliances, parfois avec le milieu académique ou d’autres corps intermédiaires comme les syndicats ou les médias.

Ainsi le Community Land Trust Brussels (CLTB) [3] est né du constat que les politiques publiques n’avaient pas de réponse face à la crise du logement à Bruxelles et de la volonté de créer un collectif composé d’associations, de comités de quartiers, d’activistes pour le droit au logement, de chercheur·euses déterminé·es à « prendre les choses en main pour créer notre propre solution par nos propres moyens. »

Communa, prenant acte du besoin d’espaces accessibles, que ce soit pour habiter ou mener des activités, alors qu’il y avait des milliers de mètres carrés d’immeubles vides à Bruxelles, a éprouvé le besoin de « tester des pratiques, de visibiliser des besoins et de pérenniser des usages dans des dispositifs coopératifs et non-spéculatifs ».

Les EGEB ont fait leur cheval de bataille de l’absence de réponses suffisantes par l’État, dans leur politique d’aménagements urbains, face aux situations d’inondation des bassins versants des quartiers bruxellois. Ils ont décidé d’agir à partir d’expérimentations menées au niveau local.

Citons encore l’exemple de City Mine(d) [4], une association qui souhaite faire du développement urbain l’affaire de toutes et tous, qui a identifié les difficultés pour les familles précaires à payer leur facture d’énergie. Elle décide de mettre sur pied un travail communautaire associant des publics précaires, des scientifiques et technicien·nes et d’élaborer des communautés d’énergie dans des logements sociaux.

Tentatives pour nouer le dialogue

Une fois ces constats posés et de premières solutions évoquées, s’enclenche souvent une tentative d’entrer en dialogue avec les pouvoirs publics pour, à partir de ces initiatives, générer des politiques publiques.

C’est ainsi que tant le CLTB, Communa, les EGEB et City Mine(d) ont rapidement été frapper à la porte des pouvoirs publics en vue d’obtenir une reconnaissance de leur démarche. Le rapport aux institutions publiques apparaît souvent inéluctable pour pérenniser l’action, lui permettre une montée en puissance, obtenir des modes de financement. Cette phase est évidemment délicate.

Pour Communa, cette montée en puissance est passée par l’idée de « co-créer la ville, dans le sens où notre pratique imbrique – malgré des rapports de forces très variables – des propriétaires de bâtiments vides (souvent publics ou parapublics, parfois associatifs, caritatifs ou privés), des communautés d’occupants en recherche d’espaces ou d’hébergement, et les pouvoirs publics. L’équilibre est fragile, souvent précaire, mais il permet de faire émerger des “communs urbains” ».

Pour le CLTB, le besoin d’une reconnaissance de solutions innovantes de la part des politiques publiques bruxelloises va trouver une forme d’institutionnalisation avec agrément, contrat de gestion, constitution d’une ASBL reconnue comme organisme de logement social bruxellois et des apports de fonds de la part des pouvoirs publics. L’achat de terrains pour construire les logements nécessite de gros financements. Le rapport à l’institution publique est devenu rapidement indispensable, même si cela place l’association dans un rapport de dépendance assez important.

Concernant les EGEB, la tentative de créer des formes de coproduction avec les institutions publiques au niveau communal ou régional, avec le politique ou avec les administrations, après de nombreuses années d’expérimentation, s’est soldée par un échec patent. Dans le cadre du projet Brusseau, le travail des EGEB s’est retrouvé disqualifié par les pouvoirs publics, car considéré comme trop énergivore, chronophage, complexe à mettre en place. Le nécessaire temps de l’apprentissage, celui de générer une nouvelle culture institutionnelle, les bénéfices monétaires à plus long terme n’ont pas été entendus, comme cela sera relaté plus loin dans ce dossier.

City Mine(d), forte de son expérience de communauté d’énergie au sein d’un ensemble de logements sociaux, souhaitait une institutionnalisation de sa pratique mais s’est heurtée au refus des pouvoirs publics : « au niveau politique, il n’y avait pas de volonté d’actionner les leviers pour une montée à l’échelle. Il y a eu des jeux politiques de type particratique, des jeux de pouvoir, qui ont bloqué la progression de l’expérience. Ce projet-là qui a pu très bien fonctionner au niveau très local dans un logement social, avec des retombées intéressantes dans la compréhension des communautés d’énergie, n’a pas pu aller plus loin et se reproduire à une autre échelle. […] Les autorités exigeaient des preuves chiffrées, utilisant un langage et un argumentaire technique qui s’exprime en kilowatts, CO 2 etc. qui se partage très difficilement avec les porteurs du projet… Alors que ça nous a pris deux ans pour créer une communauté d’énergie, les autorités ont tout brisé rapidement. On était trop flous, pas assez crédibles… On avait le sentiment que les autorités voulaient des choses faciles à gérer à grande échelle, en reprochant le fait que c’est trop coûteux sans regarder ce qu’on économise ailleurs. Les aspects sociaux étaient déforcés, la lenteur reprochée, les dimensions moins palpables non abordées. Pourtant, à City Mine(d), on croit très fort qu’il faut continuer à faire des petits projets créateurs de sens et les multiplier. »

Comment entrer dans une relation de coproduction sans être dans une posture de vassalisation face aux instances qui tiennent les cordons de la bourse ?

Le curseur de l’autonomie des collectifs

L’entrée en dialogue avec les pouvoirs publics amorce une négociation sur ce qui viendra conditionner le soutien, la reconnaissance officielle du projet, son éventuel financement. Comment entrer dans une relation de coproduction sans être dans une posture de vassalisation face aux instances qui tiennent une bonne partie des cordons de la bourse ?

Certains, comme la Communa, cherchent à diversifier leurs ressources qui incluent, certes, des fonds publics, des dons de fondations mais aussi des contributions des occupant·es, de la consultance et de la formation, l’organisation d’événements, etc. Cela leur permet de couvrir près de 50 % des besoins en financement de l’asbl : « Nous travaillons à être autonomes des pouvoirs publics, puisque nous travaillons avec des propriétaires privés, para-publics, etc. […] Le morcellement institutionnel bruxellois est parfois notre avantage : si les portes de Citydev nous sont fermées, alors nous avons le loisir d’aller avec la SAU. Si une SISP n’y croit pas, il en reste un tas d’autres. Si un cabinet ne finance pas, il en reste d’autres : notre action se posant au carrefour entre logement, culture, action sociale, économie circulaire, démocratie, citoyenneté… sans parler des fonds européens. »

A priori, le CLTB repose aussi sur plusieurs sources de financement : loyers, subsides, dons… mais dépend néanmoins à 50 % de financements publics. Après une période d’état de grâce avec un État partenaire octroyant un soutien financier suffisant pour assurer le développement de la dynamique, le vent a tourné. Soutien et financement se sont réduits : « On arrive aujourd’hui à une situation où cette institutionnalisation a créé un système de dépendance qui est une fragilité, avec un nouveau gouvernement qui coupe radicalement tous les subsides au logement social à Bruxelles et qui touche aussi les modèles comme le nôtre. Cela nous fait nous questionner sur notre rapport aux institutions qui nous ont permis certes de développer à grande échelle notre modèle mais qui aujourd’hui nous rendent complètement vulnérables. » La situation de réduction des financements « fait réfléchir à un retour vers nos bases, nos réseaux avec des associations qui ont fait ce que le CLT a pu devenir et donc re-puiser dans les ressources vraiment collectives de coproduction avec les habitants eux-mêmes, avec les associations, pour imaginer ce que serait un nouvel avenir pour le CLT ». Une sorte de retour à la case départ, selon des moyens plus restreints mais plus autonomes.

Les EGEB voient leur curseur se déplacer plus loin vers l’autonomie financière dès lors qu’ils ne bénéficient d’aucun financement structurel. Ils disposent tout au plus de financements publics ponctuels dans le cadre de dispositifs de recherche ou d’expérimentation régionaux. On pense aux subsides Innoviris dont le budget a été suspendu pour toute l’année 2026. Le recours à l’action bénévole reste donc de mise et s’amplifie même. Enfin, le recours à des financements citoyens, populaires, est envisagé, voire perçu comme une nécessité pour pérenniser certaines actions déjà entamées. Les EGEB le voient comme une opportunité de repenser leurs actions en se centrant moins sur l’État.

Wuune, un syndicat d’habitant·es bruxellois, dont nous n’avons pas encore parlé mais que nous avons rencontré dans le cadre de notre démarche d’enquête sur le concept de coproduction, voit son curseur d’autonomie placé au maximum, c’est même là son ADN. Le syndicat refuse les subsides de l’État et compte sur la solidarité de la communauté pour financer ses actions sur le terrain. Ses deux sources principales de financement sont : les cotisations des membres, qui permettent de financer le fonctionnement quotidien (site web, matériel, gestion) et les dons en argent récoltés auprès des militant·es et sympathisant·es.

Pour IEB, la logique est peu ou prou la même. Il est certain que les périodes de son existence où l’asbl a reçu le plus de subsides coïncident avec une diminution de sa puissance d’agir : « On a certes pu percevoir plus de financements, mais on devenait finalement un genre de médiateur de la participation instituée. On perdait en capacité critique, forcément en autonomie. »

Il arrive aussi que les associations jouent la carte de la solidarité et regroupent leurs forces pour co-financer une dynamique qui leur semble essentielle à une transformation sociale, tel le réseau « Ce qui nous arrive », né en 2022 en pleine période covid, qui vise à trouver collectivement des pistes pour combattre les inégalités et les dominations, et à défendre l’existence des associations qui tentent d’y œuvrer au quotidien.

Conflit et rapport de force

Dès lors que l’objectif est d’assurer une transformation pour lutter contre une inégalité sociale ou une injustice environnementale, il va de soi que se reposer sur les acteurs dominants en place, qu’ils soient publics ou privés, fait courir le risque de ne pas aboutir à la transformation souhaitée ou seulement de façon très marginale. Pour IEB, « si on est dominant, on a intérêt à ce que les choses restent en l’état, puisque de toute façon, on est très bien à la place de dominant. Le dominant a tout intérêt à prôner la pacification et pas le conflit. C’est le langage du pouvoir de parler du vivre ensemble, de la coproduction, de la mixité sociale, pourvu que rien ne vienne bouleverser l’ordre établi ».

Le bouleversement souhaité peut être à géométrie variable. Dans le cas de la Communa, il s’agit de « secouer le cocotier, les propriétaires publics (comme privés) se réfugiant souvent derrière des excuses “ça n’est pas possible”, les assurances, les normes…) pour éviter l’occupation de leur bien ».

Le rapport de force se construit sur la base de l’importance des réseaux mobilisés, des formes de légitimité qu’ils acquièrent. Pour la Communa : « C’est notamment en faisant partie de toute une série de fédérations et de groupements qui s’affichent plus ou moins ouvertement “en lutte” contre certaines politiques publiques, telles que l’austérité ou la vente du patrimoine public, que nous construisons ce rapport de force. Nous sommes membres de SAW-B, la fédération d’économie sociale, du RBDH, de SoHoNet, de la FéBUL, du 123 et d’autres… »

Le Rassemblement pour le droit à l’habitat (RBDH) parvient pour partie à créer un rapport de force grâce à la diversité de ses membres rassemblant des acteurs au sein de la société civile, qu’ils soient au plus proche de l’action (accompagnement de locataires, maisons de quartier, aide à la rénovation, AIS…) ou dans la production de savoir, la sensibilisation et l’élaboration de politiques (plaidoyer, mobilisation…) et la recherche académique. Lors de chaque nouvelle législature, le RBDH produit un memorandum. Il s’agit, par le nombre, de créer un rapport de force : « Périodiquement, nous effectuons un travail en profondeur avec nos membres afin de rédiger les revendications du RBDH. Nous y intégrons non seulement les demandes de nos membres sur les sujets qui les préoccupent (sans-chez-soirisme, urbanisme, expulsions, logements sociaux…), mais également des données politiques, sociologiques, géographiques… Il arrive – même si trop rarement – que nos propositions fassent mouche, et soient reprises (puis transformées) par les décideur·euses politiques ».

Pour Wuune, « si tu n’es que dans le système, tu te fais nécroser et tu te laisses uniquement embarquer dans des logiques du type “Ah, venez, on va tout coproduire”, tu perds aussi beaucoup en capacité d’impact ». Et de poursuivre sur un retour d’expérience : « On l’a bien vu notamment avec les Conseils consultatifs de locataires – les Cocolos –, qui ont tendance à pénétrer les dynamiques institutionnelles. Il y a peu de capacité d’influence, et davantage de risques que ces élus soient pris dans le même espace de pouvoir. Cela aboutit à une forme de cogestion qui, vu qu’il n’y a pas de rapport de force, produit finalement peu d’impact. Mais en même temps, si tu n’es qu’à l’extérieur, tu ne permets pas l’existence de ces espaces de négociation, et tu n’es que dans la critique et l’opposition ; et là, tu vas aussi avoir une fermeture. »

Pour les EGEB, la notion de rapport de force renvoie aussi à un rapport d’existence. Si dialogue il doit y avoir, c’est entre des entités qui se reconnaissent mutuellement, tout en portant des points de vue différents sur le monde. Il s’agit alors d’affirmer son existence et d’assumer le conflit. En ce sens, le collectif associatif Ce qui nous arrive entame régulièrement des dialogues avec les corps intermédiaires, ces structures qui gardent une certaine vigueur pour articuler la connaissance (sphère académique), la capacité d’organisation et de mobilisation (syndicats et associations) même s’ils ne sont pas les seuls détenteurs de ces forces d’agir, comme nous le relate l’article de ce dossier sur la construction d’un budget populaire bruxellois.

De la coproduction aux contre-pouvoirs

On le voit avec les témoignages qui précèdent : il y a une critique évidente de la coproduction institutionnelle, mais cela ne signifie pas pour autant un refus de l’État et du pouvoir.

Pour IEB, se positionner en contre-pouvoir ne signifie pas être contre le pouvoir, mais questionner les mesures prises par le pouvoir et éviter que les initiatives citoyennes soient systématiquement canalisées, vidées de leur substance, parce qu’elles se retrouvent complètement instrumentalisées : « si on veut recréer des structures plus égalitaires, on doit jouer dans la brèche, dans le jeu du bouleversement permanent et ne pas jouer le jeu de la coproduction, entendue comme une mise autour de la table entre institutions, société civile et habitants. On assume l’éloge du conflit. »

Dans la même veine, Wuune prolonge : « tout pouvoir, toute institution a besoin d’un contre-pouvoir pour avoir quelque chose qui permet en permanence de critiquer et de faire évoluer les choses. Dans le logement social, par exemple, on observe de nombreuses violences institutionnelles et des situations de maltraitance à l’égard des locataires ; mais c’est propre à toute institution dès lors qu’elle se replie sur un processus interne et développe des logiques qui lui sont propres et qui ne sont plus en phase avec les besoins. C’est une tendance qu’on retrouve dans toute organisation et notamment dans les services publics. »

Nous n’assistons pas seulement à l’affaiblissement de l’État mais aussi à celui des contrepouvoirs. Une carte à jouer en commun ? L’État n’a-t-il pas en réalité besoin des contre-pouvoirs pour assurer sa légitimité ?

Que nous raconte ce paysage DE la coproduction ?

Soyons modestes, ce paysage est loin d’être complet, il s’agit d’une esquisse, mais sans doute a-t-il le mérite de faire exister une réflexion non purement théorique mais ancrée en Région bruxelloise sur les rapports qu’entretient la société civile à l’État dans un monde où les socles traditionnels se fissurent. Nos rapports aux institutions publiques ouvrent un champ de questions innombrables. Coproduire avec les institutions implique un partage du pouvoir qui ne va pas de soi : la relation peut aller du divorce au mariage, en passant par la cohabitation. Un possible dialogue entre les entités rencontrées et le pouvoir public suppose ainsi de préserver son autonomie, d’éviter toute forme de vassalisation et de maintenir un rapport de force, même si les pratiques et les enjeux sont compris de manière variable.

Il est probable que le rapport à l’institution publique soit durablement affecté, dans le sens où le retrait de l’État n’est pas nécessairement que conjoncturel. L’État a été redistribué vers le haut au niveau supranational et vers le bas à travers les marchés. À de rares exceptions, la prise de décision des élus favorise systématiquement les grandes entreprises et les élites économiques : de quoi nous faire douter de leur rôle de gardien de l’intérêt public et de redistribution des richesses.

Pour plus d’égalité et de démocratie, ne faut-il pas plus d’autonomie des collectifs, plus de formes autogérées et distributives à la source ? Mais comment garantir en l’absence d’État que ces initiatives ne soient pas elles-mêmes le fait d’une élite culturelle et intellectuelle, peu représentative des besoins réels des dominés de notre monde ? Les pratiques communautaires de tontines développées au Sénégal, également développées dans le présent dossier, doivent aussi nous alimenter à cet égard. N’oublions pas qu’outre les dominations institutionnelles, nous sommes aussi confrontés aux dominations de classes, de genre et racistes. Nous n’en sommes qu’aux prémisses de telles réflexions : nous appelons plus loin à de nouvelles rencontres, d’autres débats et projets collectifs.

Lors de la rencontre du 9 mai, des chercheuses de Fairville [5] étaient présentes comme observatrices. Elles nous ont dit être impressionnées par la richesse des initiatives, la diversité des acteur·ices bruxelloises et le potentiel réflexif. Elles voient dans cette dynamique une nécessité d’approfondissement. Sans prétendre résoudre tous ces enjeux d’un coup de baguette magique, des nouvelles formes d’auto-organisation, de participation à la vie publique, de démocratie au-delà du vote sont à même de nous aider à trouver de nouvelles voies d’action et de nouvelles pistes de solutions car elles permettent d’intégrer les personnes concernées, et un sens du commun, de responsabilité collective et individuelle, ainsi que des modes de réflexion intégrant la complexité plutôt que des visions binaires d’un problème. L’idée de soutenir des réseaux locaux est importante, en lien avec des réseaux internationaux. Il est clair que l’idée de partager le pouvoir demande un apprentissage. Comme le déclarait le sous-commandant Marcos en janvier 1996 dans le cadre de la lutte zapatiste : « Il y a place pour plusieurs mondes dans le monde que nous voulons ». En novembre, Fairville exposera ses travaux. Nous y reviendrons sans doute en décembre, à la lumière des singularités du contexte bruxellois.

Le dominant a tout intérêt à prôner la pacification et pas le conflit. C’est le langage du pouvoir de parler du vivre ensemble, de la coproduction, de la mixité sociale, pourvu que rien ne vienne bouleverser l’ordre établi.