Allocation-loyer : situation actuelle et enjeux pour demain

Populaire dans les pays voisins, France, Allemagne ou encore Pays-Bas, elle reste toujours en projet en Belgique, bien qu’au niveau régional et notamment à Bruxelles, plusieurs dispositifs, limités dans leur portée, soient d’application. Nous nous proposons d’en faire brièvement le tour, d’en pointer les limites et d’envisager les perspectives pour l’avenir.

Actuellement, la Région finance trois systèmes d’allocation-loyer. En 2012, 5 681 ménages ont bénéficié, tous dispositifs confondus, d’une allocation. A priori, ce chiffre peut paraître important, mais ramené à l’échelle des besoins bruxellois, il reste largement insuffisant. D’après nos calculs, basés sur les déclarations fiscales des Bruxellois, ce sont 100 000 à 150 000 ménages qui consacrent plus d’un tiers de leurs revenus au paiement du loyer. Aujourd’hui, à peine 3 à 6 % reçoivent une allocation-loyer !

L’ADIL [1] ou l’amélioration des conditions d’habitat

L’allocation de déménagement-installation et intervention dans le loyer constitue, à elle seule, 90 % des allocations octroyées à Bruxelles. Créée dans les années 80, l’ADIL permet à des ménages à bas revenus (voir tableau 2) de quitter des logements insalubres, inadaptés (à la taille du ménage, au handicap…) pour des logements conformes aux normes du Code du Logement et à des critères de qualité spécifiques.

L’ADIL se compose d’une allocation de déménagement forfaitaire octroyée une seule fois et d’une intervention mensuelle dont le bénéfice est assuré pour au moins cinq ans.

L’octroi d’une ADIL dépend de la qualité du logement, dont le contrôle est assuré par des inspecteurs régionaux. En principe, ceux-ci visitent l’ancien logement pour en vérifier l’inadéquation [2], et le nouveau logement, sur lequel porte l’allocation, pour attester de sa conformité. Il s’agit d’une procédure assez contraignante en pratique puisqu’elle implique, outre la gestion administrative des demandes, au minimum deux visites d’inspection. Les demandeurs doivent donc attendre plusieurs mois avant de recevoir leur première allocation.

Le problème de l’attente, inhérent à ce type de procédures, ne justifie pas pour autant des délais de traitement de neuf mois à un an. Ce qui bloque semble-t-il, c’est le manque de personnel au niveau de l’administration : huit agents, dont quatre inspecteurs seulement. Avec 2 000 nouvelles demandes d’ADIL par an, le nombre de logements à visiter, par inspecteur, est élevé ! Pour les ménages précarisés auxquels l’allocation est destinée, ce temps d’attente peut être un obstacle insurmontable, puisqu’ils devront assumer temporairement l’entièreté du loyer. Certains préfèrent alors y renoncer.

Par ailleurs, les montants de l’ADIL ne sont pas suffisamment élevés pour constituer une aide déterminante pour les grands ménages. La location d’un logement de grande taille, qui répond aux normes du Code et à des normes d’occupation strictes, est une charge financière qu’une allocation- loyer de 230 €/mois max. (voir tableau 2) ne permet pas d’alléger significativement, étant donné la faiblesse de leurs revenus.

La durée d’octroi de l’allocation est, quant à elle, fixée à cinq ans, renouvelable pour cinq ans encore mais l’aide est alors réduite de moitié. Ce système de réduction progressive ne tient absolument pas compte de la capacité financière des ménages, ce qui nous semble pourtant être l’élément le plus pertinent pour moduler les montants de l’allocation.

L’allocation de relogement [3] : l’ouverture aux personnes sans-abri

Au 1er janvier 2014, l’ADIL devient l’allocation de relogement et est étendue au public sans abri. Initialement limitée, dans l’accord de Gouvernement, aux personnes quittant une maison d’accueil ou un logement de transit, l’extension est aujourd’hui envisagée, grâce à l’opiniâtreté du secteur associatif notamment, de manière beaucoup plus large.

Dans l’esprit du nouvel Arrêté, le sans-abrisme est entendu comme l’absence de logement à soi et est envisagé dans de multiples dimensions : hébergement en maison d’accueil et en logement de transit certes, mais aussi vie en rue, chez des amis, séjour dans des structures hospitalières ou en établissement pénitentiaire… De multiples réalités qui devraient, en tout cas en théorie, permettre l’ouverture d’un droit à l’allocation [4].

Si cette mesure nous réjouit, il faut tout de même souligner que les objections soulevées plus haut ne disparaissent pas comme par magie. Les montants de l’allocation n’évoluent pas, l’allocation reste limitée dans le temps et le Gouvernement n’a pas jugé utile de procéder à l’engagement de personnel pour faire face aux nouvelles demandes !

L’allocation du Fonds régional de solidarité [5]

À côté de l’ADIL, il existe une autre allocation qui s’inscrit dans le dispositif de lutte contre l’insalubrité. C’est l’allocation du Fonds régional de solidarité qui intervient en faveur de certains ménages qui doivent quitter un logement frappé d’une interdiction de mise en location, prononcée par l’Inspection Régionale du Logement (DIRL). Le fonds, destiné au paiement des allocations, est alimenté par les amendes infligées aux bailleurs en infraction.

Cette allocation touche donc une partie, certes limitée, mais une partie tout de même, du public-cible de l’ADIL (les ménages dont le logement insalubre est interdit à la location). Le fonctionnement des deux allocations est pourtant fort différent. L’ADIL est octroyée pour une période de cinq ans, renouvelable à certaines conditions, alors que l’allocation du fonds de solidarité ne vaut que pour trois ans. Le calcul et la hauteur de l’allocation diffèrent d’un système à l’autre, de même que les conditions de revenus et les plafonds de loyer pris en compte… Ces différences entre allocations placent les candidats bénéficiaires face à un choix délicat. Nous ne comprenons pas le sens de cette juxtaposition de dispositifs qui pose la question de l’égalité de traitement et complique, sans bonne raison, le recours aux aides publiques. De notre point de vue, l’existence de deux allocations ne se justifie pas.

L’allocation-loyer « communale » [6] : rendre accessible le parc des communes et des CPAS

La Région finance aussi une allocation, à destination des locataires de logements communaux ou de CPAS. L’aide est conditionnée à un plafonnement des loyers, calqué sur celui en vigueur dans le secteur des AIS. En pratique, peu de logements mènent à une allocation, car les loyers pratiqués par les communes et les CPAS dépassent très souvent les plafonds imposés par la Région. Depuis 2009, sept communes seulement y ont fait appel.

En 2012, 30 000 € ont été dépensés, alors que le budget régional en prévoyait, lui, 300 000 €.

Au fond, cette aide apparaît comme une énième tentative de socialiser un parc public qui a plus en commun avec les logements privés qu’avec les logements sociaux. Sans succès pour le moment…

La nouvelle allocation-loyer

On ne sait trop comment la nommer, car elle n’existe encore qu’à l’état de projet, mais elle viendra sans nul doute rajouter une couche à la complexité des systèmes d’allocation-loyer bruxellois existants. Le Gouvernement a en effet décidé d’instaurer une nouvelle allocation destinée aux personnes inscrites sur les listes d’attente du logement social, disposant d’au moins 14 points de priorité [7] et dont le revenu ne dépasse pas celui de l’intégration sociale. 1 000 ménages sont visés par la mesure et un budget de 2 000 000 € a été dégagé. L’entrée en vigueur est prévue pour le début de l’année 2014.

Vers une allocation-loyer unique…

À partir de 2014, la Région disposera de quatre régimes d’allocation-loyer, avec leur lot de procédures spécifiques, de conditionnalités diverses. Nous ne sommes pas convaincus par la logique politique qui privilégie les actions ciblées, dont l’impact social global reste finalement limité et qui crée, en outre, des catégories de plus pauvres parmi les plus pauvres [8], au détriment d’une vision d’ensemble et d’une cohérence à plus long terme.

Nous plaidons pour l’instauration d’une véritable allocation-loyer, basée sur une refonte des régimes d’allocation actuellement en vigueur et proportionnelle aux revenus des locataires. Cependant, nous n’envisageons pas cette allocation-loyer comme une fin en soi. Elle n’a de pertinence qu’à partir du moment où les pouvoirs publics décident d’agir sur les loyers du marché privé en les encadrant. C’est une condition préalable.

De notre point de vue, cette allocation-loyer doit être envisagée comme un complément de revenus, une aide strictement financière qui interviendra en faveur des locataires qui, par la faiblesse de leurs revenus, continueront à dépenser trop pour le paiement de leurs loyers, en dépit d’un encadrement général qui doit mener à une diminution effective des prix de location.

Soulignons encore que la fixation de loyers de référence, étape préalable à leur régulation, doit logiquement tenir compte de la qualité de l’habitat telle qu’appréhendée dans le Code du Logement.

Reste à savoir comment financer cette allocation. La Région héritera, d’ici peu, de nouvelles compétences en matière fiscale. Elle devra se prononcer sur le bonus-logement, octroyé sans aucune condition (de revenus) à tous les acquéreurs ayant contracté un prêt hypothécaire. Il nous semble que la Région pourrait décider, sur ce dossier, de réorienter une partie des aides à l’acquisition vers les locataires…

Carole Dumont
Rassemblement Bruxellois pour le Droit à l’Habitat (RBDH)
www.rbdh-bbrow.be