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Un environnement sous protection

Sophie Deboucq – Décembre 2015

Publié le jeudi 17 décembre 2015, par Sophie Deboucq

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Bruxelles, une ville dotée de réglementations diverses pour conserver différentes formes de nature présentes en son sein telles que les sites semi-naturels. Ces derniers espaces de nature sont mis à rude épreuve face à la densification de la ville mais également par la technicisation de la gestion de ces zones toutes particulières. Penchons-nous sur la protection juridique des espaces semi-naturels au travers du cas des réserves naturelles et du réseau écologique européen « Natura 2000 ».

Les réserves naturelles et forestières, le réseau européen « Natura 2000 » et le classement de site à conserver pour leur valeur patrimoniale [1] sont les protections réglementaires les plus strictes et avancées actuellement.

Les réserves naturelles

La création de zones protégées date de 1973 [2] avec la première loi sur la conservation de la nature. Mais c’est seulement en 1989, lors de la création de la région bruxelloise, que les premières réserves naturelles ont pu être désignées. On recense actuellement 14 réserves naturelles et 2 réserves forestières [3] sur une surface totale de 239 hectares soit 1,48 % de la région bruxelloise. Une réserve naturelle est soit intégrale et se définit comme un « site protégé créé dans le but d’y laisser les phénomènes naturels évoluer selon leur dynamique propre » [4], soit dirigée et se définit alors comme « un site protégé dans lequel une gestion appropriée tend à maintenir ou à rétablir dans un état de conservation favorable les espèces et habitats naturels » [5]. Deux types de gestion différente existent, cependant on compte uniquement une réserve intégrale, la réserve forestière de Grippensdelle en région bruxelloise. Ceux-ci s’appliquent également dans les réserves forestières où une forêt ou une partie de forêt est protégée [6].

Les réserves naturelles sont généralement gérées par la Région qui les détient soit en propriété soit en gestion. Certaines font l’objet de convention de gestion impliquant des associations de protection de la nature comme dans le cas du Moeraske à Schaerbeek. Toutefois, il est possible pour un ou plusieurs propriétaires autres que la Région de solliciter le statut de réserve et d’en avoir la gestion, c’est alors une réserve naturelle agréée. C’est le cas du Vogelzangbeek qui depuis 2009 est co-géré par la commune d’Anderlecht, l’association CCN Vogelzang et Bruxelles Environnement. « L’agrément d’une réserve naturelle est donné pour une durée d’au moins 10 ans et d’au plus 15 ans. Il est renouvelable à chaque échéance pour une durée de 10 ans. » [7].

Actuellement, le statut de réserve naturelle est le statut de protection le plus strict en matière d’interdictions. Il y est par exemple prohibé « d’ériger, même temporairement, des bâtiments (…), de procéder à des activités récréatives (…) » [8]. Par contre, le réseau « Natura 2000 », contrairement aux réserves naturelles et forestières, s’inscrit dans une logique de protection des espèces et des habitats en tenant compte des exigences sociales, économiques et culturelles et offre par ce biais la possibilité de construire sur ces sites moyennant une dérogation (par l’introduction d’une demande de permis). Alors que, les interdictions au sein des réserves naturelles sont plus absolues et doivent être motivées auprès de l’administration compétente.

Tandis qu’au niveau des objectifs de conservation, lorsque les deux statuts se superposent, le maintien ou le rétablissement des habitats et des espèces d’intérêt communautaire (« Natura 2000 ») prévaut sur ceux d’intérêt régional (réserves naturelles et forestières).

Réseau écologique européen « Natura 2000 »

Face aux pertes de biodiversité et à la crise environnementale croissante, la Commission européenne s’est dotée d’une législation en matière de conservation de la nature à partir de la fin des années 70 qui a été renforcée par les objectifs fixés au Sommet de la Terre de Rio de Janeiro en 1992. Au travers de deux directives, « Habitats » et « Oiseaux », l’Union Européenne aspire à assurer la biodiversité par la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages jugés vulnérables par la constitution du réseau européen « Natura 2000 ». Ce dernier rassemble l’ensemble des « Zones de Protection Spéciale » pour la directive « Oiseaux » et des « Zones Spéciales de Conservation » (ZSC) pour la directive « Habitats ».

Comme la Région ne rentrait pas dans les conditions pour bénéficier de la directive « Oiseaux », elle a proposé en 2002 à la Commission européenne trois sites d’importance communautaire pouvant faire l’objet d’une désignation comme ZSC « Natura 2000 » dans le cadre de la directive « Habitats ». « Les Zones Spéciales de Conservation sont définies sur base de la présence des habitats et des espèces d’intérêt communautaire repris dans l’Annexe I et II de la Directive “Habitats” » [9]. Les ZSC suivantes ont été acceptées et arrêtées par une décision de la Commission en décembre 2004 [10] :

1. La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la vallée de la Woluwe.
2. Les zones boisées et ouvertes au sud de la région – complexe « Verrewinkel – Kinsendael ».
3. Les zones boisées et les zones humides de la vallée du Molenbeek au nord-ouest de la région – complexe « Laerbeek-Dieleghem-Poelbos-Marais de Jette et Ganshoren ».

Ces trois sites totalisent une superficie de 2 300 hectares, l’équivalent de 14 % du territoire régional et sont à 90 % composés d’espaces publics en grande majorité gérés par Bruxelles Environnement [11].

« Ces sites auraient dû être désignés par voie d’arrêté comme Zones Spéciales de Conservation (ZSC) avant le 7 décembre 2010 conformément à la décision 2004/813/CE du 7 décembre 2004 de la Commission européenne » [12]. Depuis 2004, aucune protection n’est en vigueur sur ces zones. L’adoption d’arrêtés de désignation au niveau régional doit être opérée afin que la protection offerte par « Natura 2000 » soit effective. Or, la Région a mis plusieurs années avant de s’outiller d’un cadre légal transposant la directive européenne « Habitats ». Dans les années 2000 [13], trois arrêtés ont tenté de transposer la directive, mais ils étaient insuffisants et n’ont pas porté leurs fruits. C’est seulement à partir de 2012 avec l’ordonnance nature [14] que la Région a été en capacité d’entamer les procédures de désignation des ZSC « Natura 2000 » à Bruxelles. Notons par ailleurs que cette ordonnance harmonise la législation en matière de conservation de la nature en rassemblant une grande partie des réglementations qui étaient d’application (entre autre les lois sur la chasse et la conservation de la nature).

C’est à partir de la désignation par la Région des sites « Natura 2000 » que les plans de gestion spécifiques à chaque station (un site « Natura 2000 » est divisé en plusieurs stations) devront être soumis à l’enquête publique avant d’être adoptés, apportant par ce biais une protection adaptée à chaque espace. Un plan de gestion vise à maintenir en état la valeur biologique présente sur un site. Il peut aller plus loin en contenant des principes et mesures de gestion nécessaires pour augmenter la valeur naturelle et la biodiversité dans la zone en fonction des objectifs de conservation adoptés.

Carte des sites Natura 2000 (source : Bruxelles Environnement).

Après plus de dix ans d’attente et ayant dépassé les délais imposés par l’Union Européenne, la Région bruxelloise a soumis les trois sites bruxellois à l’enquête publique durant l’année 2015. En mars un premier projet d’arrêté de désignation pour la ZSC 2 [15] a été soumis à l’enquête publique et a été adopté par le gouvernement fin septembre [16] conférant de cette façon une protection au site. Ensuite, entre septembre et novembre, la ZSC 3 [17] et puis la ZSC 1 [18] sont également passées à l’enquête publique et sont en cours d’adoption actuellement.

Toutefois, les objectifs de conservation fixés dans les projets d’arrêtés de désignation manquent de précision et restent vagues alors qu’ils sont déterminants pour l’élaboration du plan de gestion qui sera le reflet de la valeur des objectifs adoptés dans l’arrêté.

Diverses associations environnementales ont réagi durant les enquêtes publiques pour pointer l’importance de réfléchir à un plan de gestion en collaboration avec les associations et comités locaux dans le but de fixer des objectifs de conservation forts mais également de veiller à combattre la fragmentation des habitats à l’origine des pertes en biodiversité. En effet, l’absence et la diminution des couloirs écologiques (liaisons) entre les différents futurs sites « Natura 2000 », les réserves naturelles ou les autres sites dont la valeur biologique est importante, impactent négativement l’état de la biodiversité. Une protection de ces liaisons est le corollaire de la préservation des sites semi-naturels bruxellois.

Il existe une multitude d’outils législatifs visant à protéger l’environnement à Bruxelles, le cas des réserves naturelles et forestières ainsi que de « Natura 2000 » sont des statuts qui peuvent se superposer [19] et qui confèrent à différentes zones de la ville une protection juridique variable. À titre d’exemple, « Natura 2000 » se concentre sur la préservation d’espèces et de biotopes sensibles spécifiques et non sur l’entièreté de la richesse biologique présente dans une région comme le font les réserves naturelles et forestières. L’approche réglementaire peut se scinder en deux axes, les deux statuts abordés ici sont des protections dites actives, qui, contrairement aux protections passives, ne se contentent pas d’autoriser et d’interdire mais complètent la protection juridique par des mesures de gestion.

Quelle protection pour demain ?

Alors que Natura 2000 connaît les prémisses de sa mise en œuvre à Bruxelles, l’Union Européenne a démarré récemment une évaluation des directives européennes « Habitats » et « Oiseaux » pouvant déboucher sur leur révision. Dans un contexte européen enclin à favoriser les intérêts économiques, les associations environnementales craignent un recul dans la politique menée en la matière (revue à la baisse des objectifs de conservation). Pour alimenter cette évaluation, l’UE a lancé en mai une consultation citoyenne sur son site qui s’est terminée le 24 juillet dernier. La campagne « Nature alerte » lancée par 90 ONGs et associations appelaient les différents habitants des États membres de l’Union à réagir à cette consultation publique. Une forte mobilisation s’en est suivie, plus de 520 000 personnes ont contestés cette révision de la politique européenne en matière de protection de la nature [20] en soutenant le maintien des directives. Et pour cause, il est à craindre une diminution des contraintes environnementales en faveur d’un développement économique foulant au pied les intérêts d’un environnement sain. Au niveau bruxellois, Céline Fremault, ministre de l’environnement au gouvernement bruxellois a déclaré en juin qu’il était nécessaire de « (...) ne pas revoir à la baisse les efforts consentis pour protéger la biodiversité, mais plutôt de poursuivre les efforts entrepris ces dernières décennies » [21].

La consultation publique européenne fut un vrai succès auquel a succédé un appel de dix Ministres de l’Environnement de pays européens à ne pas modifier la législation de protection de la nature mais plutôt à la renforcer. La Belgique a rejoint cette initiative en décembre [22].

Malgré cette effervescence autour de la révision du cadre européen en matière de protection de la nature et de sa dimension contraignante, le réseau « Natura 2000 » représente une avancée à portée limitée. Comme l’a rapporté une récente évaluation des directives, enrayer la perte de biodiversité est un but atteignable mais les directives seules sont insuffisantes dans cette quête, le manque de soutien politique aux réglementations seraient une partie de la cause [23]. Il plane actuellement un sentiment d’incertitude quant à l’avenir des directives, les résultats de l’examen de la Commission seront dévoilés début 2016.

Quel avenir pour les espaces semi-naturels ?

Dans un contexte bruxellois où la conservation de la nature doit faire face à la pression immobilière couplée au défi de la densification, rien est laissé au hasard en matière de planification urbaine et les espaces semi-naturels ont rarement une place prépondérante dans les projets mis en œuvre. Ils constituent plutôt un facteur contraignant à la « bonne » évolution de la ville malgré leurs importants bénéfices à la société entre autre par les services écosystémiques qu’ils apportent. Par conséquent, la question de la nature en ville est souvent réduite à la création ou la sauvegarde de parcs (qu’on pourrait appeler des zones de nature jardinée) et à la conservation d’espèces ou d’habitats précis.

En effet, aujourd’hui les acteurs gestionnaires de l’environnement sont en règle générale limités à manager une nature devenue en majeure partie artificielle car résultat de l’intervention continue de l’homme dans le but d’y préserver une biodiversité de plus en plus affaiblie. Jean-Claude Génot va jusqu’à affirmer que « tout cela devient ingérable si le but est de figer spatialement une mosaïque d’habitats comme on met une collection d’objets en vitrine dans un musée » [24].

Il s’avère que le rapport que nous, êtres humains, entretenons avec la nature est véritablement déterminé par les rapports que nous entretenons entre nous. Différents usagers et acteurs se croisent sur le chemin de la décision du sort des espaces semi-naturels. Dans la plupart des cas, ce sont bien évidemment les propriétaires, les pouvoirs publics ou les autorités qui imposent leur vision quant à l’utilisation des espaces, leur aménagement et leur préservation. « Ainsi s’allient ou s’affrontent promeneurs de chiens et “joggeurs”, cyclistes et défenseurs de l’environnement, “anciens” et “nouveaux” jardiniers, flâneurs solitaires et groupes bruyants, jeunes et vieux, riverains et visiteurs… » [25] pour faire valoir leurs usages particuliers. Les différents usagers d’un même lieu peuvent se retrouver en concurrence, alors seuls ceux à même de trouver des alliances de poids arrivent à faire valoir ce qu’ils considèrent être leur « droit » et arrivent quelquefois à leurs fins en faisant reconnaître leur usage. Néanmoins, il ne faut pas oublier que le cadre juridique a le potentiel d’offrir le soutien et les conditions matérielles à de nouveaux rapports entre homme et nature, la réglementation et la défense des usages sont tous deux des leviers à cette fin.

Situés en lisière de la ville comme le montre la carte ci-dessous reprenant les différentes réserves naturelles, les espaces semi-naturels sont des espaces de liaison entre l’extérieur et l’intérieur de la ville. Le défi réside dans le fait de ne pas les réduire à des objets d’aménagement. Il nous faut « inventer un rapport à la nature qui ne réduise ni la part du social dans la nature, ni celle du naturelle dans le social » [26].

Carte des réserves naturelles et forestières (source : Bruxelles Environnement).

Les directives « Oiseaux » et « Habitats » reflètent actuellement « une gestion spécialisée et mono-centrée sur des espèces » [27]. Est-ce que la course poursuite vers la récupération d’une biodiversité en déliquescence n’est pas antinomique avec l’idée de protéger des espaces de nature, l’environnement, sans autre articulation que la protection de la biodiversité ? La protection de la nature se réduit-elle à la conservation figée de zone de nature du passé ou doit-elle intégrer davantage l’évolution spontanée de la nature ? Faut-il dans la ville des zones sans intervention de l’homme ? A l’heure de la technicisation de nombreuses questions comme celle de la nature, il nous faut réfléchir collectivement aux usages et aux besoins des bruxellois et plus largement de l’homme vis-à-vis de la ville et de son écosystème et non uniquement du sauvetage de la biodiversité, comme la politique européenne nous y invite. Il semble nécessaire de préserver des « (…) espaces “vagues” où peuvent encore s’inventer de nouveaux rapports sociaux et s’expérimenter de nouveaux rapport à la nature » [28]. Les évolutions en cours sont à questionner collectivement.

Notes

[1En application du COBAT, les arrêtés de classement de monuments ou sites confèrent une protection légale pour la conservation de la valeur patrimoniale de ceux-ci.

[2Les statuts de réserve naturelle et forestière trouvent leurs origines dans la loi du 12 juillet 1973 et dans l’ordonnance du 27 avril 1995, toutes deux relatives à la conservation de la nature.

[3Les réserves naturelles et forestières sont listées sur le site de Bruxelles Environnement : www.environnement.brussels.

[4Ordonnance nature, publiée le 16 mars 2012, art. 25.

[5Idem.

[6Deux parties de la Forêt de Soignes sont reconnues comme réserve forestière : celle du Rouge-Cloître qui est dirigée et celle du Grippensdelle qui est intégrale.

[7Bruxelles Environnement, « Registre des zones protégées de la RBC en application de l’ordonnance cadre eau », septembre 2014, page 36.

[8Ordonnance relative à la conservation de la nature, publiée le 16 mars 2012, art. 27 §1er.

[9Ecorem (à la demande de l’AATL), « Évaluation appropriée des incidences sur les zones Natura 2000 et les réserves naturelles et forestières du projet de PRDD », Octobre 2013, page 44.

[10La Commission européenne a arrêté trois « Zones Spéciales de Conservation » le 7 décembre 2004 (Décision 2004/813/CE).

[11Interpellation parlementaire de Mme Barbara D’Ursel-De Lobkowicz à Mme Céline Fremault, ministre chargée du logement, de la qualité de vie, de l’environnement et de l’énergie concernant « le retard dans la protection des sites Natura 2000 en région bruxelloise », Compte-rendu intégral des interpellations et des questions posées en commission, Commission Environnement (2014-2015), n°86, 28 avril 2015, page 48.

[12Région de Bruxelles-Capitale, « Projet de plan de gestion de l’eau de la Région de Bruxelles-Capitale 2016-2021 », page 214.

[13La directive « Habitats » a été transposée dans la législation bruxelloise par 3 arrêtés du gouvernement en 2000, 2002 et 2005 avant d’être reprise dans l’ordonnance nature de 2012.

[14L’ordonnance relative à la conservation de la nature a été adoptée par le Parlement bruxellois le 1er mars 2012 et a été publiée le 16 mars 2012 au Moniteur belge.

[15Enquête publique du 2 mars au 15 avril 2015. La ZSC 2 comprend les 15 stations suivantes : Bois de Verrewinkel, Kinsendael, Kriekenput, Domaine Herdies, Bois de Buysdelle, Vallée du Buysdelle, Domaine de Latour de Freins, Marais du Moensberg, Kauwberg, Parc Fond’Roy, plateau Engeland, Domaine de la CIBE, Chapelle Hauwaert, Parc de la Sauvagère, Domaine Papenkasteel.

[16« Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant désignation du site “Natura 2000” - BE1000002 : “Zones boisées et ouvertes au Sud de la Région bruxelloise - complexe Verrewinkel - Kinsendael” », adopté le 24 septembre 2015 et publié au moniteur belge le 22 octobre 2015.

[17Enquête publique du 10 septembre au 24 octobre 2015. La ZSC 3 comprend les 5 stations suivantes : les bois du Laerbeek, du Poelbos et de Dieleghem, les 3 phases du parc Roi Baudouin et les marais de Jette et de Ganshoren.

[18Enquête publique du 24 septembre au 7 novembre 2015. La ZSC 1 comprend les 28 stations suivantes : Forêt de Soignes, Bois de la Cambre, Parc Tournay-Solvay, Etang de Boitsfort (Etang du Moulin), Plateau de la Foresterie, Domaine Château Charles Albert, Domaines Château Solitude et alentours, Ancien Domaine Huart, Jardin Massart, Parc du Bergoje, Talus des 3 Tilleuls, Domaine Wittouck, Domaine d’Ursel, Stations en bordure du Boulevard du Souverain, Domaine Royale Belge, Domaine Château Sainte-Anne et Domaine Val Duchesse, Etangs Mellaerts, Parc de Woluwe, Parc Parmentier, Parc des Sources, Parc Malou, Hof ter Musschen, Domaine Manoir d’Anjou, Woluwe remis à ciel ouvert, Friches Woluwe.

[19Toutes les réserves naturelles sont reprises dans la composition des sites « Natura 2000 » à l’exception du Vogelzangbeek, du Moeraske et du Zavelenberg.

[20De Muelenaere, Michel, « Vent de réconfort pour Natura 2000. Un rapport affermit les directives Oiseaux et Habitats », Le Soir, 16/11/2015.

[21Interpellation parlementaire de Mme Barbara D’Ursel-De Lobkowicz à Mme Céline Fremault, ministre chargée du logement, de la qualité de vie, de l’environnement et de l’énergie concernant « la révision des directives européennes “habitats et oiseaux” et les menaces qu’elle implique pour l’environnement », Compte-rendu intégral des interpellations et des questions posées en commission, Commission Environnement (2014-2015), n°109, 9 juin 2015, page 60.

[22Communiqué de presse « Les ONGs félicitent la Belgique qui s’engage pour la nature en Europe », Natagora, WWF, Natuurpunt, IEW, 10 décembre 2015.

[23De Muelenaere, Michel, « Vent de réconfort pour Natura 2000. Un rapport affermit les directives Oiseaux et Habitats », Le Soir, 16/11/2015.

[24J.-C. Génot, « La nature malade de la gestion », Éditions Sang de la Terre, 2010, page 103.

[25F. Ost, J. Remy, L. Van Campenhoudt, « Entre ville et nature, les sites semi-naturels », publication des Facultés universitaires Saint-Louis Bruxelles, 1993, page 20.

[26Idem, page 13.

[27J.-C. Génot, « La nature malade de la gestion », Éditions Sang de la Terre, 2010, page 114.

[28F. Ost, J. Remy, L. Van Campenhoudt, « Entre ville et nature, les sites semi-naturels », publication des Facultés universitaires Saint-Louis Bruxelles, 1993, page 20.


Études et analyses 2015

Dernier ajout : 30 septembre.