Inter-Environnement Bruxelles Inter-Environnement Bruxelles

Rénovation urbaine et gentrification : les enseignements du modèle américain

Publié le dimanche 10 octobre 2010, par IEB

La rénovation urbaine conduit-t-elle nécessairement à la gentrification
des quartiers sur lesquels elle s’applique ? Quelles sont, au fait, les
motivations politiques profondes des programmes de rénovation des
quartiers pauvres de nos villes ? A l’heure où un nombre de plus en plus
important de personnes s’interrogent sur les effets réels des contrats
de quartiers bruxellois et, au-delà, de l’ensemble des politiques de
revitalisation, il nous a semblé intéressant de vous présenter le regard
porté par Thomas Kirszbaum [1].

L’avantage de l’exemple américain
est double. D’une part, les grandes
villes américaines ont été le
lieu d’une ségrégation raciale et spatiale
importante qui les a façonnées tout au
long de leur histoire, engendrant une dualité
bien plus grande que celle que nous
connaissons à Bruxelles. D’autre part, les
questions de la rénovation urbaine et de la
mixité sociale des quartiers y ont été mises
à l’agenda politique depuis bien longtemps,
de telle sorte qu’il est possible aujourd’hui
de mieux y percevoir les effets réels des
différentes politiques menées.

L’enjeu de la déségrégation des ghettos noirs

A la fin des années 1960, les flambées de
violence dans les ghettos noirs au cœur des
grandes villes américaines sont telles que
l’État Fédéral doit se saisir du problème.
Une commission nationale [2] est mise sur
pied pour réfléchir au problème et organiser
la « déségrégation de l’espace urbain »,
pourtant savamment mise au point par ces
mêmes autorités encore quelques années
plus tôt. Le rapport de la commission
pointe les risques de voir l’avènement
de « deux sociétés, l’une noire et l’autre
blanche, séparées et inégales »
.

Les recettes préconisées par la commission
et par une série d’auteurs de la même
époque vont préfigurer 40 ans de politiques
de déségrégation de l’espace urbain aux
États-Unis. Elles se basent sur deux types
de stratégies fondamentales qui ont été
à la base de toute action politique en la
matière jusqu’en 1990 : « la dispersion » et
« le développement communautaire ».

La stratégie de la dispersion

La première catégorie est celle dite de
la « dispersion ». L’idée est de pousser les
populations des ghettos noirs à déménager
vers les banlieues alors occupées majoritairement
par la classe moyenne blanche
en y développant, par exemple, une offre
de logements bon marché et en mettant
sur pied des mécanismes d’aides ou d’incitations
à destination des publics visés.
Les premières politiques de dispersion
virent cependant le jour bien avant,
vers 1950. Sous couvert de rénovation
urbaine et sous prétexte d’insalubrité, elles
visaient principalement les quartiers noirs
en bordure des quartiers blancs. Officiellement
mise sur pied pour enrayer l’exode
urbain, il s’agissait en fait de méthodes de
dispersion brutales (expropriations massives,
destructions et reconversions de
centaines de quartiers) visant à endiguer
la progression des minorités noires vers les
quartiers blancs. Seule une partie infime
des personnes expropriées a été prise en
charge et relogée à l’époque. Les autres
n’ont eu d’autre choix que de s’entasser un
peu plus dans les ghettos ou de s’installer
dans les quartiers ouvriers blancs dont la
population a eu tendance à déménager à
son tour.

Cette politique de dispersion « sauvage »
porte une part de responsabilité importante
dans les émeutes raciales des années
1960. En 1968, la tension est telle que le
Congrès finira par adopter le « Fair Housing
Act »
 [3]. Les mesures relèveront cette
fois d’une logique de dispersion organisée.
Les logements publics doivent être construits
dans des quartiers blancs auxquels
les minorités n’auraient normalement pas
accès et une série de mesures vise dorénavant
à empêcher les comportements
discriminatoires des propriétaires privés.
D’importants programmes de construction
de petites unités de logements sociaux
dispersés dans les villes virent alors le jour
jusqu’au milieu des années 1970.

A partir de cette date, la construction de
logements sociaux financés par le Fédéral
va diminuer pour s’arrêter totalement en
1996 au profit de mécanismes souvent fiscaux
d’aide à l’accès à la petite propriété.
Ces aides, contrairement aux précédentes,
vont se concentrer cette fois dans
les quartiers les plus pauvres, ce qui en
terme de dispersion est inefficace, voire
contre-productif.

Le développement communautaire

La deuxième catégorie est celle dite du
« développement communautaire ». Le principe
en est de favoriser la création d’une
classe moyenne au sein de la population
présente dans les quartiers défavorisés.
Cette nouvelle élite, à condition de ne
pas quitter son quartier d’origine, pourra
alors contribuer à l’élévation sociale de
l’ensemble de la communauté.

Le principe de cette approche est de
ne pas simplement tenter de résoudre les
problèmes rencontrés dans un quartier par
la seule rénovation physique de celui-ci,
mais de faire émerger auprès des habitants
une conscience des enjeux communs
ainsi qu’une capacité de mobilisation et
d’action face à ces enjeux. Il s’agit en
somme de favoriser l’émancipation et les
dynamiques ascendantes par une approche
globale du quartier et une mise en valeur
de ses ressources par et pour ses habitants.
L’ensemble des actions sont coordonnées
par les habitants qui se regroupent sous
la forme de « Community Development
Corporations »
(CDC).

Contrairement à la stratégie de dispersion
qui recherche une mixité exogène,
le développement communautaire vise
à favoriser une mixité endogène au sein
des quartiers. Une des difficultés de ce
type de politiques est d’arriver à « fixer »
les habitants dans leur quartier d’origine.
Pour ce faire, divers programmes d’aides
(mesures fiscales, subsides,...) vont viser
à favoriser les investissements immobiliers
afin de créer des logements abordables et
de qualité au sein des quartiers pauvres
et d’y retenir donc leurs habitants les plus
susceptibles de déménager.

Si ce type de politiques a pu dans certains
cas produire des résultats intéressants,
elles ne semblent toutefois pas exemptes
de travers. D’une part, elles évitent la
question de la discrimination spatiale en
fonction de l’origine socio-ethnique. En
effet, tous les habitants de la ville ne sont
pas sur le même pied lorsqu’il s’agit de
déterminer leurs préférences pour l’établissement
dans tel ou tel quartier, les quartiers
blancs restant souvent hors de portée
pour la population noire. D’autre part,
les rénovations et actions entreprises par
les CDC vont avoir tendance à attirer une
partie de la classe moyenne blanche vers
les quartiers en transformation, engendrant
une gentrification du quartier, phénomène
qui sera, en fonction de la radicalité du
CDC, combattu, toléré voire soutenu.

La gentrification volontaire

Vu les résultats mitigés obtenus par les
politiques de dispersion et de développement
communautaire aux yeux de l’administration
fédérale, une idée va se renforcer
à partir de 1990 : il faut attirer les classes
moyennes blanches dans les quartiers
pauvres. Cette politique de gentrification
volontaire s’est particulièrement développée
dans les quartiers d’habitations sociales
qui se seront depuis vus considérablement
remodelés.

Un programme à grande échelle, « HOPE » [4] a bénéficié de moyens considérables pour
non seulement rénover et réhabiliter la
partie du parc de logements sociaux connaissant
le plus de difficultés, mais également
pour démolir les logements sociaux
existants et les remplacer par d’autres
types de logements et un autre public. Ce
type de dispositifs, visant la mixité socio-économique,
a également vu le jour en
dehors du cadre strict du logement social,
modifiant parfois considérablement les
quartiers pauvres de certaines grandes
villes américaines. L’approche a toutefois
été fort différente d’une ville à l’autre, certaines
ne réservant les nouveaux logements
qu’à des ménages rentrant dans les conditions
d’attribution pour le logement social,
d’autres vendant purement et simplement
les nouveaux logements sur le marché privé
afin de financer le programme.

L’objectif affiché de « déconcentrer » la
pauvreté présente dans certaines cités des
grandes villes a ainsi obtenu dans certains
cas des résultats spectaculaires en termes
urbanistiques. Mais ce succès masque
les conséquences sociales des politiques
menées. Après 10 ans de programme, une
évaluation de « Hope » a montré que seuls
46% des ménages concernés par les projets
de réhabilitation et de démolition/reconstruction sont revenus vivre dans leur
quartier d’origine. Par ailleurs, l’objectif
de déconcentration de la pauvreté a été
couplé à un objectif de dé-densification.
La politique s’est donc soldée par une diminution
du nombre de logements disponibles
rendant plus précaire encore la situation
des ménages les plus défavorisés.

Peu de données existent quant aux trajectoires
réelles des ménages victimes de la
gentrification de leur quartier d’origine [5].
Par ailleurs, en fonction de la manière
dont les projets ont été mis sur pied et de
l’intérêt que les autorités locales portaient
aux locataires de départ, l’impact des programmes
de réhabilitation/reconstruction
est très variable d’un cas à l’autre.

Néanmoins, au-delà du discours officiel
qui défend l’idée du double objectif de
transformation des quartiers et d’amélioration
du bien-être de leurs habitants, les
évaluations menées sur le terrain montrent
que dans une majorité de cas les autorités
locales ont mis la priorité sur la rénovation
urbaine allant jusqu’à considérer les
habitants comme les principaux obstacles
de cette rénovation et du redressement
économique du quartier. Ce phénomène
s’est vu d’autant renforcé lorsque le marché
immobilier local était sous tension et qu’il a
été fait appel à des investissements privés,
chose courante à partir de 1996.

Les enseignements de l’expérience américaine

Même si le contexte historique et social
des États-Unis est fort différent du nôtre,
il est difficile de ne pas faire un certain
nombre de parallèles entre les expériences
de rénovation menées aux États-Unis et
les mesures politiques mises sur pied chez
nous. En voici quelques exemples pour le
moins frappants :

  • La reconversion et les expropriations pour cause d’utilité publique des quartiers Nord et Midi ne sont pas sans rappeler les processus de « dispersion brutale » menés dans les ghettos noirs américains au début de années 1950. Ce type de programmes touche exclusivement les quartiers présentant un intérêt ou une perspective économique et ils sont le fruit d’une alliance entre pouvoirs publics et promoteurs privés.
  • La récente approche du logement social, illustrée par le slogan « 15% de logements sociaux dans chaque commune » du nouveau Secrétaire d’État au Logement bruxellois, renvoie immanquablement à la stratégie de « dispersion organisée », caractéristique du logement public américain à partir de 1960. Elle se confronte en outre aux mêmes difficultés d’acceptation de la part des autorités locales face à la réticence de leur électorat.
  • Les programmes de rénovation urbaine sont menés en priorité dans des quartiers à forte concentration de minorités ethniques, situés à proximité du centre et présentant de ce fait un intérêt stratégique ou économique pour la ville. Ces quartiers sont alors soumis à une pression immobilière accrue et victimes d’un processus de gentrification. Ils vont également attirer les promoteurs privés qui y voient des perspectives de rendements importants via l’acquisition de terrains à moindre prix. Ces quartiers doivent, tant aux yeux des autorités publiques que des promoteurs privés, servir de vitrine afin de rendre la ville attractive. L’évolution du quartier Maritime et le développement privé du site de Tour et Taxis, ou encore le projet de la tour « Premium » au canal, illustrent parfaitement ce cas de figure.
  • Quant à l’analyse qui peut être faite de l’impact des contrats de quartier, elle n’est pas sans rappeler les résultats mitigés obtenus dans le cadre des programmes de « développement communautaire » outre-atlantique : difficultés à endiguer la hausse immobilière du quartier ; attrait renforcé et installation d’une classe moyenne extérieure au quartier ; difficultés d’intégration entre anciens et nouveaux habitants du quartier ; pas de réelle mixité sociale, risque d’éviction de la population la plus pauvre,...

On le constate, la rénovation
urbaine, même réalisée de
manière vertueuse, n’est pas
dépourvue de pièges et surtout
elle ne suffit pas à elle seule à
résoudre les difficultés sociales
auxquelles doivent faire face
les populations des quartiers
les moins nantis de nos villes.
Ce qui est frappant à Bruxelles,
c’est le manque d’innovation dont
font preuve les programmes mis
sur pied. Leurs recettes, mais
aussi leurs travers, sont anciens
et manifestement connus. Il est
dès lors difficilement compréhensible
que l’on n’œuvre pas pour
une approche plus globale de la
problématique de la pauvreté en
ville, en recentrant les moyens
disponibles non plus sur la brique,
mais bien sur l’humain.

Ce que nous apprend l’expérience américaine,
ainsi que l’analyse qui en est présentée
dans l’ouvrage de Kirszbaum, c’est
qu’il est manifestement illusoire de croire
que la seule action sur l’espace physique
de nos villes puisse apporter des réponses
aux défis sociaux et économiques qui nous
attendent. Cette approche ne profite en
fin de compte qu’aux seuls bétonneurs qui
auront su habilement mettre leurs « billes »
dans le bon quartier au bon moment.

Néanmoins, pour Kirszbaum, la rénovation
urbaine n’est pas nécessairement
négative : « Pensée comme une méthode de
dispersion spatiale des minorités pauvres,
la rénovation urbaine peut aussi bien les
aider à engager des parcours résidentiels
positifs que les chasser brutalement de
leurs quartiers. Selon qu’elle obéit à la
seule logique de valorisation marchande
de ces quartiers ou qu’elle s’inspire de
l’esprit du développement communautaire,
elle se montre équitable ou non envers les
habitants originels. »

Le soutien et l’accompagnement des
habitants devraient donc être au centre
de toute politique de rénovation urbaine
et les pratiques issues du développement
communautaire, si elles visent à garantir le
maintien des populations d’origine dans le
quartier concernés, offrent certainement
à cet égard des pistes intéressantes.

Notes

[1Thomas Kirszbaum est sociologue,
chercheur associé au GEPECS
(Université Paris V) sur l’expérience
américaine de la rénovation
urbaine dans son ouvrage :
« Rénovation Urbaine. Les Leçons
Américaines »
. Kirszbaum, T. 2008. La Ville en Débat,
Presses Universitaires de France,
86p.

[2Kerner Commission (1968), The
Kerner Report, US National Advisory
Commission on Civil Disorders,
Pantheon Books.

[3Loi portant sur le droit au logement
des minorités.

[4Housing Opportunities for People
Everywhere.

[5Surtout pour ce qui concerne
les trajectoires individuelles à
long terme.


Études et analyses 2010

Dernier ajout : 17 novembre.