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Régularisation et autres corrections. Quand les politiques corrigent le tir…

Hélène Quoidbach – 18 décembre 2015

Publié le vendredi 18 décembre 2015, par Hélène Quoidbach

Une journée organisée le 7 novembre 2015 par urbAgora et Inter-Environnement Bruxelles autour des finalités et des méthodes des luttes urbaines [1] était l’occasion pour IEB de réfléchir aux recours qu’elle introduit et à l’intérêt d’avoir raison devant le juge. Sur le long terme, est-on encore gagnant ou bien nos recours sont-ils in fine neutralisés par les pouvoirs publics ? Quelques exemples pour y voir plus clair.

Régulariser dans le seul but de faire disparaître l’illégalité

Décembre 2015, la tour Van Maerlant (dans le quartier européen) sera bientôt – sauf surprise – « régularisée » par un PPAS (Plan Particulier d’Affectation du Sol). Cette régularisation est organisée par la Région en raison d’un recours en annulation déposé contre le permis d’urbanisme pour cause de dérogation exorbitante, et donc illégale, à la règle du RRU (Règlement Régional d’Urbanisme). En effet, le RRU prévoit que « la hauteur des constructions ne peut dépasser la moyenne des hauteurs des constructions sises sur les terrains qui entourent le terrain considéré (...) » [2]. Cette règle de bon aménagement des lieux a donc été bafouée dans le cas de la tour Van Maerlant, qui culmine à du rez + 25 étages là où la moyenne des constructions qui entourent le terrain fait R+6 étages... Cette régularisation par PPAS est-elle pour autant légale ? On se souviendra qu’on ne peut régulariser dans le seul but d’entériner une situation illégale. Le Conseil d’État sera peut être saisi de la question…

Un droit qui rétrécit à l’usage

La réforme du droit de pétition en matière de classement de bien est un autre cas où les droits des citoyens ont été diminués par une réforme intervenue en 2009 [3]. Cette modification légale est intervenue après que le Président du Tribunal de première instance [4] ait dû confirmer ce qui était textuellement écrit dans le COBAT, mais que le gouvernement contestait..., à savoir qu’une pétition signée par 150 bruxellois, portée par une association protectrice du patrimoine et faisant l’objet d’un avis favorable de la Commission Royale des Monuments et Sites (CRMS), doit faire l’objet d’une procédure de classement (c’est-à-dire une étude approfondie pouvant conduire à un classement [5]). Dès lors que des pétitionnaires revendiquaient leur droit en justice… le Parlement – à la demande du Gouvernement – a réformé la matière de sorte qu’aujourd’hui une telle demande de classement donne lieu à un examen beaucoup moins approfondi que par le passé.

Pour que le permis ne soit pas annulé il est retiré et… remplacé

Un autre cas… Un centre commercial dénommé « Dockx Bruxelles » est autorisé quai des Usines. Le site est en dehors du centre-ville, dans une zone destinée principalement à l’industrie urbaine. La légalité du centre commercial par rapport aux affectations autorisées dans la zone est contestée. Faisant fi des problèmes d’accessibilité, les pouvoirs publics font semblant de croire que la moitié des clients s’y rendront en transports en commun. Il s’agit d’une condition du permis d’environnement, mais que se passera-t-il si ce n’est pas le cas ? On va détruire le tout nouveau centre commercial ? Ou bien arriver à le réaffecter ? IEB, l’ARAU, le BRAL et des habitants ont introduit un recours en annulation contre les permis d’urbanisme et d’environnement délivrés. L’auditorat au Conseil d’État (chargé de donner un avis sur les recours) trouve le permis d’environnement insuffisamment motivé sur les questions de mobilité et d’affectation et propose d’annuler le permis d’environnement [6]. Ni une ni deux, le gouvernement retire immédiatement ce permis pour... le remplacer par un autre davantage motivé. Mais le contenu de l’autorisation (le permis d’environnement) reste, lui, le même.

Des recours qui gênent

Dans le même genre, début 2015 le Parlement fédéral a modifié certains aspects du recours en annulation devant le Conseil d’État [7] pour éviter, comme cela était reproché, que certains recours, même gagnants, paralysent l’action du Gouvernement. La réforme touche à la procédure de suspension des actes, possible dans le cas d’une urgence, dans l’attente que le Conseil d’État se prononce sur le recours en annulation. Désormais, dans le cas où il y a un acte à première vue annulable en urgence, le Conseil d’État ne pourra plus le suspendre sans procéder à une balance des intérêts en présence [8]. Des intérêts financiers pourraient peser dans la balance… La réforme touche aussi au maintien, désormais possible, des effets des actes individuels annulés [9].

Suite à un recours introduit par 7 associations, dont IEB, une partie de cette réforme (la « boucle administrative ») a été annulée par la Cour constitutionnelle. La boucle administrative devait permettre au pouvoir public, à l’invitation du Conseil d’État, de « corriger un acte » qui sinon serait annulé.

Qu’est-ce qui est raisonnable ? Qu’est-ce qui est critiquable ?

Les exemples cités plus haut sont-ils – ou non – critiquables ? Dans quel cas une régularisation ou autre correction a posteriori est-elle acceptable ?

Il est entendu que les règles doivent pouvoir évoluer… À condition toutefois qu’on ne diminue pas les droits fondamentaux ni ceux attachés à la protection de l’environnement en Belgique, puisque dans cette matière on ne peut diminuer substantiellement le niveau de protection existant sans motif impérieux d’intérêt général. Il s’agit de l’effet de « standstill » attaché à l’article 23 de la Constitution [10].

À condition aussi qu’on ne porte pas non plus atteinte aux droits octroyés en amont... On pense aux droits fondamentaux pouvant intervenir dans le domaine de l’environnement tels que le droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile, le droit à la protection de la santé [11]. On pense aussi aux droits édictés au niveau européen et à la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement dite « Convention d’Aarhus ». Dans la matière de l’aménagement du territoire et de l’environnement, on peut citer le droit de participation des habitants (et son corollaire, l’obligation pour les pouvoirs publics de répondre aux remarques émises lors de l’enquête publique), l’obligation d’évaluer et de tenir compte des incidences sur l’environnement des projets susceptibles d’incidences notables, l’accès à l’information et à la justice, l’établissement de zones ou une protection particulière le justifie (zone Natura 2000,…), etc.

Mais n’est-il pas choquant que les pouvoirs publics modifient la réglementation a posteriori dans le but d’éviter le couperet judiciaire ou bien encore lorsque l’exercice d’un droit de pétition les gêne ? Pourquoi est-ce que des permis spéciaux dérogeant à toutes les règles, ou des PPAS exorbitants, sont obtenus par certains, pour des projets privés ne servant pas l’intérêt général [12] ? Pourquoi est-ce qu’une demande de classement des habitants, soutenue par une association qui s’est donnée pour vocation de protéger le patrimoine et par la CRMS ne mérite pas une étude approfondie ?

Revenons-en à notre première question. À long terme, dans le jeu des recours, est-on gagnant ou perdant ? Notre avis est qu’il faut sans relâche attaquer les décisions illégales et injustes, et poursuivre l’effort en cas de régularisation portant atteinte à l’effet standstill ou allant à l’encontre de droits supérieurs octroyés par la Constitution, l’Union Européenne ou des conventions internationales. Tant que les autorités qui décident de l’aménagement du territoire et qui délivrent les permis ne sont pas seules à établir les règles, on peut espérer que les débordements des politiques seront quelque peu modérés par le juge. Tant qu’existe une société civile pour porter l’affaire devant lui…

Même si on s’éloigne un peu du sujet, on se permettra d’observer que s’il faut un recours contre chaque projet illégal ou injuste, la démocratie ne peut être que perdante vu qu’il est tout bonnement impossible à la société civile d’être derrière chaque dossier… Et que dire en termes de gestion publique ? Il serait beaucoup plus profitable pour tout le monde, que les gouvernants étudient correctement leurs dossiers en amont, plutôt de foncer tête baisée vers la solution négociée au niveau politique tout en négligeant de réaliser et de tenir compte des études d’incidences sur l’environnement imposées par l’Union Européenne.

C’est ainsi que le Collège d’environnement vient d’annuler [13] et même de carboniser le permis d’environnement délivré pour la construction d’une méga-prison à Haren pour la raison que l’étude d’incidences du projet n’a pas analysé de site alternatif à celui de Haren et a traité les problèmes de mobilité et environnementaux que posent cette délocalisation des prisons de Forest et de Saint-Gilles par dessus la jambe. Et le Collège d’environnement de conclure que toute autorité délivrante d’un permis doit s’assurer que le projet constitue la meilleure solution envisageable eu égard aux incidences sur l’environnement, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, le choix opéré résultant de négociations politiques dont les résultats ne sont pas joints au dossier. Puisque les problèmes environnementaux sont aujourd’hui, on le sait, centraux, il serait temps qu’on change de paradigmes, c’est-à-dire qu’on traite des questions environnementales comme des problématiques centrales plutôt que de problèmes dont on se soucie quand on n’a pas le choix, c’est-à-dire quand on s’est fait tirer les bretelles.

Notes

[1Rencontre des Luttes Urbaines, Des collectifs mobilisés sur les questions urbaines débattent des finalités et des méthodes de leur action, en partenariat avec Imagine demain le monde, Liège le 7.11.2015,

[2Même si cet ensemble de terrains est traversé par une ou plusieurs voiries.

[3Voir article 105 de l’ordonnance du 14 mai 2009.

[4Ordonnance des référés du 2 mars 2007 prise par le Président du Tribunal de Première Instance de Bruxelles. Voir aussi CE, 18 décembre 2001, n°101.950, Rastelli et CE, 23 avril 2009, n°192,641, Pétitions Patrimoine et Depoortere.

[5Au terme de cette procédure, le Gouvernement décidera de classer – ou non – le bien proposé.

[6Il le considère non adéquatement et non suffisamment motivé par rapport aux plans d’aménagement et trouve qu’il n’apporte pas de réponse suffisante et certaine aux problèmes de mobilité et de stationnement alors pourtant que ce sont des aspects importants à prendre en considération pour se prononcer sur l’admissibilité du complexe commercial. Par ailleurs, le permis socio-économique délivré pour le projet a été annulé par le Conseil d’État en février 2015 pour des raisons similaires. Un nouveau permis socio-économique a été repris peu après...

[7Le Conseil d’État est le juge de l’autorité administrative. Il a la charge d’annuler les actes et règlements des autorités administratives illégaux.

[8La balance des intérêts a lieu s’il y a une demande du pouvoir public.

[9C’est ainsi que maintenant, dans des cas « exceptionnels », un acte administratif annulé pourra voir ses effets maintenus.

[10À ce sujet, on attend l’arrêt de la Cour constitutionnelle qui devra se prononcer sur le recours contre « l’ordonnance 4G ». En passant d’une norme d’exposition maximale de 3V/m à 6V/m, on a diminué par 4 le niveau de protection contre les ondes gsm (les ondes gsm s’exposent au carré), alors qu’une solution technologique existait pour accueillir la 4G en restant à du 3V/m et que le consensus scientifique et médical se situe à des niveaux d’exposition nettement plus faible (0,6V/m). Voir le dossier sur le site internet d’IEB : http://www.ieb.be/-Rayonnements-electromagnetiques.

[11Principes tirés de la Convention européenne des droits de l’homme et de la Charte sociale européenne.

[12Pour citer un exemple emblématique, citons le PPAS sur mesure pour la tour Up Site de 42 étages le long du canal.

[13Annulation du 11 décembre 2015.


Études et analyses 2015

Dernier ajout : 29 septembre.