Inter-Environnement Bruxelles

Plans d’Aménagement Directeur : fuite hors cadre de l’urbanisme bruxellois

Publié le mercredi 21 octobre, par Claire Scohier, Maud Marsin
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Dans le cadre des nombreux remaniements ayant pour ambition de simplifier et rationaliser les procédures urbanistiques à Bruxelles, un nouvel outil d’aménagement du territoire est né en 2018 : le Plan d’Aménagement Directeur (PAD) 1. Un outil de planification urbaine puissant, dont le déficit démocratique est à la mesure de son efficacité, qui ne répond pour autant pas aux besoins cruciaux et vitaux de la large majorité des Bruxellois·e·s.

Photo : Olivier Spinewine & Jiacinto Branducci

Le Plan d’aménagement directeur (PAD) est issu de la réforme du Code Bruxellois de l’Aménagement du Territoire (CoBAT). Finalisée en 2018, cette réforme s’inscrit dans le bouleversement du paysage législatif qui, en l’espace de sept ans, a balayé l’ensemble des repères de la réglementation urbanistique de la Région depuis l’adoption du PRAS démographique en 2013 [1]. Son but vise à simplifier les procédures urbanistiques et à accélérer le travail des administrations afin de faciliter les projets de développement urbain, qu’ils soient publics ou privés [2]. La justification ? Le boom démographique observé depuis 2010, qui nécessiterait d’urbaniser de nouvelles zones pour y construire du logement afin de répondre à une pénurie projetée. Un objectif qui peut sembler louable et conforme à l’intérêt général… si ce n’est son prix : un affaiblissement de la norme et une diminution des garanties démocratiques, pour produire des logements financièrement inaccessibles en gaspillant un foncier précieux et en écrasant au passage la biodiversité.

Les PAD offrent une légalité à des projets hors normes tels un gigantesque centre commercial ou un cluster de tours.

Genèse d’un outil hors norme

Le PAD est un outil hybride qui remplace le Schéma Directeur (SD), dispositif qui était déjà destiné à encadrer le développement de zones présentant une importance stratégique pour la Région. Mais là où le SD n’était doté que d’une force indicative nécessitant l’appui d’un Plan Particulier d’Affectation du Sol (PPAS) pour en définir les aspects réglementaires, le PAD permet désormais de définir simultanément les aspects stratégiques (qui brossent l’orientation du projet, à titre indicatif) et réglementaires (qui en définissent les aspects obligatoires). En tant qu’outil régional, le PAD peut recouvrir les territoires de plusieurs communes (alors qu’un PPAS est communal) et peut urbaniser n’importe quelle portion du territoire de la Région : un îlot (PAD Porte de Ninove), un quartier (PAD Heyvaert), une vaste friche ferroviaire à cheval sur deux communes (PAD Josaphat).

Pour accroître son efficience, l’outil se définit comme dérogatoire. Il a la capacité de déroger aux normes supérieures de la planification (PPAS, Plans de mobilité, RRU, etc.) y compris la norme ultime : le PRAS, qui définit les affectations du sol en Région bruxelloise. Le CEO du groupe Immobel résume en ces mots : « Il faut passer à travers le système » [3]

Pour mieux comprendre l’impact de cette capacité dérogatoire, prenons l’exemple du projet de centre commercial Neo sur le plateau du Heysel. Selon le PRAS, le plateau du Heysel était considéré jusqu’en 2012 comme une zone d’équipements collectifs n’autorisant pas la réalisation d’un centre commercial de 72 000 m². Dans le cadre du PRAS démographique précité de 2013, la Région va créer la zone d’intérêt régional (ZIR) no 15 qui autorise d’affecter la zone à du commerce. À deux reprises, riverain·e·s et associations iront en recours contre cette modification du PRAS. À deux reprises, le Conseil d’État leur donnera raison et annulera la ZIR no 15. Pour couper court à tout recours ultérieur, la Région sortira de son chapeau son nouveau joker : un PAD pour le Heysel permettant de passer outre à la lourde procédure de révision du PRAS. La même technique de contournement a été utilisée dans le quartier européen à l’égard du Règlement régional d’urbanisme zoné (RRUZ) de la rue de la Loi [4]. Les PAD offrent ainsi une légalité à des projets hors normes tels un gigantesque centre commercial ou un cluster de tours.

Retour sur une déferlante tétanisante

Depuis l’entrée en vigueur du CoBAT en 2018, les habitant·e·s ont assisté au lancement quasi simultané de pas moins de treize projets de PAD [5]. Le citoyen lambda a pris conscience de cette avalanche en juin 2018 avec la présentation marathon en l’espace d’une semaine de dix projets par le Bureau bruxellois de la planification (BBP), rebaptisé Perspective.brussels. Vingt réunions au total que citoyen·ne·s et associations dénoncèrent comme anti-démocratiques dans une carte blanche, largement signée, intitulée « Faire la ville sans les gens » [« Faire la ville sans les gens ? Pour une refonte des politiques de participation à Bruxelles », Le Soir, 25/06/2018.]. Les signataires y réclamaient une politique de développement territorial discutée dans les quartiers et non dans les bureaux des administrations de l’aménagement du territoire et les salons de la promotion immobilière.

L’année suivante, huit enquêtes publiques sortaient en rafale : quatre en février 2019 (Casernes à Ixelles, Gare de l’Ouest et Porte de Ninove à Molenbeek, Mediapark à Schaerbeek) et quatre autres neuf mois plus tard (Josaphat à Schaerbeek/Evere, Heyvaert à Anderlecht/ Molenbeek, Loi pour Bruxelles-Ville/Etterbeek et Herrmann-Debroux à Auderghem). Selon le CoBAT, les citoyen·ne·s ont deux mois pour consulter les centaines de pages de chaque rapport d’incidences environnementales. En juin 2019, l’ARAU, le BRAL, Bruxelles Fabriques, le Centre de Rénovation Urbaine d’Anderlecht (CRU), le comité Mediapark, le comité PorteNinovePoort, IEB et l’Union de Locataires d’Anderlecht Cureghem (ULAC) tiraient la sonnette d’alarme : « Le processus d’adoption de ces plans semble offrir un espace à la participation des citoyens mais, dans les faits, il ne joue pas ce rôle. Les remarques émises par les citoyens et les associations lors du processus d’information et de participation ne sont pas rendues publiques et c’est l’administration qui en opère une synthèse. Les enquêtes publiques ne donnent lieu à aucune commission de concertation, qui permettrait un échange des points de vue et une publicité des remarques. Vidée de ce qu’il lui restait de substance, très en aval de la procédure, l’enquête publique n’est plus rien d’autre qu’une boîte aux lettres » [6]. En gros, la Région fait le diagnostic, les questions et les réponses sans laisser place au débat. Le tir groupé a pour conséquence que les habitant·e·s, associations et comités concernés par plusieurs PAD se retrouvent à ingurgiter jusqu’à l’indigestion les milliers de pages des dossiers cumulés. Interpellé en Commission de développement territorial en novembre 2019 sur cette rafale indigeste, Rudi Vervoort rétorque : « Nous sommes partis de l’idée que les riverains n’étaient pas des riverains multiples : on ne peut être riverain que d’un PAD et non de plusieurs PAD en même temps » [7]. C’est faire fi du fait que certains PAD se jouxtent (par exemple Heyvaert, gare de l’Ouest et Porte de Ninove). C’est également faire fi du fait que nombre d’habitant·e·s demandent à être éclairé·e·s/outillé·e·s par des associations actives sur plusieurs de ces territoires. C’est aussi oublier qu’une multitude d’autres instances sont sollicitées pour rendre un avis étayé sur l’ensemble des PAD (les Conseils d’avis en matière de logement, environnement, mobilité, questions économiques et sociales ainsi que la Commission régionale de développement qui chapeaute toutes les autres). Nos autorités voudraient éviter de devoir faire face à des critiques fouillées, légitimes et pertinentes qu’elles ne s’y prendraient pas autrement.

Cet état d’urgence a en outre forcément nui à la qualité des dossiers soumis à l’enquête. Certes, nombre des territoires et projets concernés ont fait l’objet d’études préalables. En effet, la majorité des PAD concerne des territoires que la Région tente d’urbaniser depuis nombres d’années à l’aide de Master Plan, Schémas directeurs, PPAS ou autres ZIRs. Mais cet état de fait ne justifie pas, à notre sens, qu’un dossier d’une telle importance stratégique se limite à une compilation de données dont une bonne partie est obsolète ou présente des incohérences, ce que ne manquera pas de pointer la Commission régionale de développement (CRD), instance d’avis ultime à laquelle le gouvernement doit rendre des comptes. Ainsi la CRD regrettera de ne pas avoir été informée plus en amont des projets et pointera l’insuffisance de l’intégration transversale des objectifs des différents plans régionaux. Elle soulignera le manque de prise en compte des aspects opérationnels (participation, phasage, montage financier) et d’attention cumulée aux différents projets situés aux alentours des PAD. En sus de quoi, la CRD demandera la réouverture d’une enquête publique pour plusieurs PAD.

Lors de son audition récente en juillet 2020 au Parlement, la CRD reconnaîtra, d’une part, que les dossiers PAD étaient déjà tellement avancés qu’ils ne pouvaient faire l’objet d’une réelle participation dès lors que la majorité des arbitrages avaient déjà eu lieu en amont et, d’autre part, qu’il était problématique de mettre tous les projets à l’enquête publique simultanément.

Prétexte fallacieux pour besoins sélectifs

Le PAD c’est aussi tout l’art de définir une urgence tout en en niant d’autres. Revenons un instant sur l’urgence liée au boom démographique. Le 7 décembre 2019, Perspective.brussels organisait une journée d’étude sur la densification avec comme pétition de principe : « Ce n’est plus : faut-il densifier, mais comment densifier » pour répondre au boom démographique. Une densification raisonnée permettrait de répondre aux besoins en logements et à l’urgence climatique. Signalons entre parenthèse que K. Borret, le maître-architecte de la Région dont le mandat vient récemment d’être renouvelé, ne semble pas être du même avis : « la densification du territoire doit être mise en pause pour se concentrer sur la transition écologique et le réchauffement climatique » [8].

Le PAD c’est aussi tout l’art de définir une urgence tout en en niant d’autres.

Rappelons que les prémisses du PRAS démographique annonçaient que nous serions 1 286 481 personnes en Région bruxelloise en 2020. Nous sommes en 2020 et le nombre officiel d’habitant·e·s est de 1 214 921. Soit une augmentation de 26 % en 20 ans au lieu des 34 % annoncés. Force est de constater que les perspectives ont évolué sérieusement à la baisse. Et cette tendance se poursuit. De 10 000 habitant·e·s supplémentaires annoncés par an, nous sommes passés à 5 000, puis à 3 600. Dans ses derniers chiffres, le Bureau Fédéral du Plan annonce une croissance annuelle moyenne de 2 100 habitant·e·s d’ici à 2070. Lors de son colloque du 3 mars 2020, il posait ce constat : « À partir de 2020 en Région bruxelloise, la combinaison du solde naturel et du solde migratoire international positif avec le solde migratoire interne négatif a pour conséquence que le solde positif global est faible. Plus faible que pour toute la Belgique. » Ces constats étaient antérieurs à la crise du Covid-19. Depuis, le Bureau a énoncé que « La population en Belgique augmente de 17.000 personnes en 2020 dans le scénario tenant compte du Covid-19 au lieu de 50 000 personnes dans un scénario sans Covid-19. Cette moindre hausse résulte certes d’une augmentation du nombre de décès (+ 9 000) mais surtout d’une réduction du solde migratoire international (- 24 000 personnes) ».

Or on l’a dit, les PAD, à l’instar du Plan canal, visent surtout à booster la production de logements nécessaires à l’accueil des nouveaux habitant·e·s. Les deux outils cumulés tablent sur la création de 40 000 nouveaux logements. Selon Tom Sanders, directeur du département Stratégie territoriale de Perspective.brussels, « cela permettra de n’épuiser que très partiellement la croissance démographique attendue d’ici à 2040. On est encore loin de la densification de Paris ou Londres » [9].

CQFD ? À l’heure actuelle, entre 3 000 et 4 000 logements sont produits par an. Le rapport de l’Observatoire des permis de logement 2018 recense 2 200 ménages officiels annuels supplémentaires attendus de début 2018 à fin 2022. Il en conclut que le nombre de logements supplémentaires attendus satisfait quantitativement à l’augmentation estimée de la population officielle. Ceci infirme les propos du Ministre-Président Rudi Vervoort selon lesquels « La réalité est que l’on construit trop peu » [10]. Par contre, nous lui donnons raison lorsqu’il ajoute « que de nombreux Bruxellois n’arrivent plus à se loger ». En effet, le problème objectivé n’est pas tant le manque de logements existants et/ou produits que leur inaccessibilité financière. Selon le Bureau du Plan, de plus en plus de jeunes arrivent en Région bruxelloise mais quittent la ville quand ils se mettent en ménage en raison du manque d’infrastructure (crèches, écoles) et du coût des logements.

Rappelons que le nombre de ménages sur la liste d’attente des logements sociaux a doublé en 10 ans. En mars 2020, on était à plus de 47 000 ménages sur la liste et la situation ne s’est certainement pas améliorée depuis. Sur les 39 954 logements sociaux existants, 36 758 doivent faire l’objet d’interventions. Ceux-ci représentent moins de 7 % du parc de logements alors que 32,6 % des bruxellois·e·s sont en-dessous du seuil de pauvreté. Or les PAD n’offrent aucune garantie pour la réalisation du droit au logement. La large majorité des logements produits sur les terrains concernés seront soit privés ou publics moyens et dès lors inaccessibles pour la bourse d’une bonne partie des Bruxellois·e·s. Le MinistrePrésident se vante de prévoir 45 % de logements publics à Josaphat : « Je ne connais pas beaucoup de projets avec un taux aussi élevé ». Mais Josaphat est un terrain 100 % public qui pourrait/devrait dès lors accueillir 100 % de logements publics. Dans les faits, le site n’accueillera que 22 % de logements sociaux. Sur le site Mediapark à Reyers, terrain également entièrement public, ce ne sont que 9 % de logements à caractère social qui sont envisagés. Autrement dit, le Gouvernement utilise un foncier précieux, et souvent public, pour construire massivement des logements qui ne correspondent pas aux besoins des Bruxellois·e·s. Pourquoi le Gouvernement agit-il de la sorte ? Parce qu’il fonctionne comme le secteur privé et cherche à rentabiliser ses terrains. [11]

Les nombreux oubliés des PAD

La plupart des PAD font la part belle aux tours au nom d’un argument fallacieux : en montant en hauteur, on libérerait au sol des espaces de haute qualité, notamment des espaces verts. Or la lecture des PAD et des projets qu’ils drainent infirme cette thèse. D’une part, les espaces libérés au pied des tours sont écrasés, inconfortables et le plus souvent mortifères. D’autre part, si les PAD sont éminemment attentifs aux nombres de logements qu’ils pourront mettre sur le marché, la densification à outrance qu’ils mènent génère inévitablement une imperméabilisation conséquente et une raréfaction importante des espaces verts et de la biodiversité, tour ou pas tour. Et ce, alors que de multiples indicateurs cumulés à la récente crise indique la nécessité vitale de préserver et renforcer les espaces de biodiversité dans les villes. Rappelons qu’entre 2003 et 2016, la Région a perdu 14 % de ses espaces verts perméables [12] au nom d’une densification dont l’utilité publique n’est pas réellement démontrée.

La lecture des épais dossiers laisse une sensation d’urbanisme par projet, ignorant l’environnement global et les impacts cumulés tant au niveau local que régional de ceux-ci, notamment au niveau de la mobilité. On peut émettre de sérieux doutes quant à la capacité des PAD à respecter les objectifs du nouveau plan régional de mobilité Good Move. La densification créée amènera forcément son lot d’emplacements de parking comme à la Porte de Ninove, lesquels sont certes enterrés mais provoquent à nouveau une imperméabilisation des sols, malmènent les nappes phréatiques et ne peuvent certainement pas être dotés de la vertu de réduire les flux automobiles, tout souterrains qu’ils soient. Le respect du patrimoine est tout autant malmené, de larges périmètres étant voués à une démolition-reconstruction et les tours venant boucher les perspectives paysagères et patrimoniales.

Last but not least, si le boom démographique est largement évoqué pour justifier la création de milliers de logements (inabordables), il ne l’est pas pour créer les équipements, comme les crèches et les écoles, pourtant inévitablement liés à la densification en logements. Il est vrai que ces fonctions ne produisent aucun rendement financier…

Les PAD n’offrent aucune garantie pour la réalisation du droit au logement.

Bas les PAD !

Faut-il dès lors s’étonner de la forte contestation dont les PAD font l’objet ? Les propositions inadaptées et le manque total de concertation et de considération ont mené les habitant·e·s et associations à se mobiliser en plate-forme pour espérer être entendus des pouvoirs publics dans un contexte où ces derniers ont affirmé, en début de législature, leur volonté d’améliorer les processus de participation [13]. C’est ainsi que naît en février 2020 la plate-forme Bas les PAD [14] dotée d’une déclaration commune demandant de toute urgence un moratoire sur les PAD en vue de stopper le double processus de dérégulation du cadre réglementaire et d’affaiblissement du débat public [15].

Depuis, la CRD s’est penchée sur sept des huit PAD soumis à l’enquête publique et a rendu des avis très critiques. Nous sommes donc à une période charnière de l’outil. Si le gouvernement s’assied sur les centaines d’avis des habitant·e·s, associations et instances officielles et adopte la plupart de ces PAD sans modifications majeures et nouvelle enquête publique, on pourra parler d’un véritable passage en force. En tout état de cause, la pertinence et la multitude des critiques émises en cours de processus mettent en lumière les défauts intrinsèques du dispositif, indépendamment de sa mise en œuvre. C’est pourquoi la plate-forme Bas Les PAD réclame une révision de l’outil législatif permettant de construire une ville à la taille des habitant·e·s plutôt qu’à la taille des promoteurs. Des PAD d’utilité publique assurant la production de logements publics, la préservation de la biodiversité et cadrant la promotion immobilière au lieu d’en épouser les contours !


Claire Scohier - Maud Marsin

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Notes

[1Suite au constat d’une importante montée de la démographie bruxelloise, en 2013, la Région modifie en profondeur son Plan régional d’affectation du sol (PRAS) dans l’objectif de permettre la création de nombreux logements destinés à accueillir la population en croissance. Lire notre dossier « PRAS démographique/clash démocratique » dans le Bruxelles en mouvement no 251, novembre 2011.

[2Plus de détails sur cette genèse, lire l’article de C. Scohier et S. Charlier « Quand efficacité rime avec déni démocratique » paru dans le Bruxelles en Mouvements no 299 de mars-avril 2019

[3Propos de Marnix Galle sur la chaîne LN24 lors du grand débat du Mag Immo « Comment densifier la ville ? » le 28 janvier 2020.

[5Bordet, Caserne, Défense, Gare de l’Ouest, Herrmann-Debroux, Heyesl, Heyvaert, Josaphat, Loi, Maximilien-Vergote, Mediapark, Midi, Porte de Ninove.

[7Interpellation par Mme I. Pauthier le 4 novembre 2019, p.12.

[8Interview dans le Trends Immo le 5 septembre 2019.

[9« Face aux critiques, Rudi Vervoort défend les nouveaux quartiers bruxellois », in L’Echo, 6 décembre 2019.

[10« Face aux critiques, Rudi Vervoort défend les nouveaux quartiers bruxellois », in L’Echo, 6 décembre 2019.

[11Le site de Mediapark aurait été acquis à 800 EUR/m2, bien au-dessus du prix du marché.

[13Voir la Déclaration de politique régionale 2019-2024, pp. 7, 85 et 107.

[15L’intégralité de la déclaration est lisible sur le site de la plate-forme : https://baslespad-brussels-65. La plate-forme est composée de représentants de tous les territoires concernés par les PAD et est soutenue par l’ARAU, le BRAL, IEB et Natagora.


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Dernier ajout : 30 octobre.