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Les immeubles-tours : je déroge, tu déroges, il déroge...

Hélène Quoidbach – 14 décembre 2016

Publié le mercredi 14 décembre 2016, par Hélène Quoidbach

Le Règlement Régional d’Urbanisme impose une règle d’harmonie en matière de hauteur des constructions. En pratique, des immeubles beaucoup plus hauts que ce qu’il autorise se construisent. Nous allons voir dans quelle mesure on peut déroger à cette règle et tenter d’identifier les dérives.

IEB est régulièrement contacté par des habitants abasourdis par des projets de construction de bâtiments beaucoup plus élevés que le bâti existant. En plus d’être préoccupés de la manière dont ces bâtiments vont pouvoir s’intégrer harmonieusement au quartier, ils sont inquiets des potentiels problèmes de circulation, des ombres portées ou encore des effets Venturi (vents induits), que ces projets pourraient générer. Vient aussi une autre question légitime : pourquoi certains reçoivent-ils des permis pour des bâtiments aussi hauts et des projets aussi denses alors que l’habitant lambda a parfois du mal à obtenir un permis pour une simple terrasse ou un rehaussement de toiture ?

Quelle réglementation ?

D’un point de vue légal, différentes réglementations encadrent la hauteur des constructions [1]. Il y a tout d’abord le Règlement Régional d’Urbanisme (RRU) qui prévoit des règles en matière de hauteur des constructions. Le RRU s’applique sur tout le territoire régional. Mais à l’endroit où se situe le projet peut avoir été adopté un Plan Particulier d’Affectation du Sol (PPAS) qui déterminera souvent avec précision les dispositions en matière de hauteur des constructions sur son périmètre. On peut aussi rencontrer un Règlement d’Urbanisme Zoné (RRUZ) qui, comme un PPAS, pourra localement prévoir d’autres règles que celles prévues dans le RRU [2].

Les Schémas Directeurs n’ont quant à eux qu’une valeur indicative et doivent en principe être complétés d’autres outils réglementaires comme un PPAS. Mais dès lors qu’ils préfigurent les grandes tendances d’aménagement ou de réaménagement des zones stratégiques d’intérêt régional (les ZIR, PIR et zones leviers), ils peuvent contenir des règles en matière de hauteur des constructions [3]. Le Plan Régional d’Affectation du Sol (PRAS) peut aussi contenir [4] des prescriptions relatives au volume des constructions. Toutefois, le PRAS actuellement en vigueur [5] ne traite pas directement de cette question. Il prévoit néanmoins que les caractéristiques urbanistiques des constructions et des installations doivent s’accorder avec celles du cadre urbain environnant. Nous ne traiterons pas ici du Règlement Communal d’Urbanisme (RCU) ni du permis de lotir (PL). Nous signalons toutefois que les RCU ont vocation à compléter, mais pas à déroger, aux règlements régionaux et que les PL contiennent des prescriptions en matière de hauteur de construction pour les lotissements qu’ils traitent.

Les règles d’harmonie du RRU

Des règles d’harmonie en matière de hauteur de construction figurent dans le RRU [6]. Les principes de base sont : « Pour les constructions isolées, la hauteur des constructions ne dépasse pas la moyenne des hauteurs des constructions sises sur les terrains qui entourent le terrain considéré, même si cet ensemble de terrains est traversé par une ou des voiries. Pour les constructions en mitoyenneté, la hauteur de la façade avant est déterminée en fonction de celle des deux constructions voisines ou, à défaut de constructions voisines, des deux constructions les plus proches, situées chacune de part et d’autre du terrain considéré dans la même rue, ou, à défaut, sur le pourtour du même îlot. La hauteur de la façade avant de la construction en mitoyenneté ne peut : 1° être inférieure à celle de la hauteur de référence la plus basse ; 2° être supérieure à celle de la hauteur de référence la plus élevée. Lorsque la hauteur de la façade avant des deux constructions de référence est anormalement faible ou anormalement élevée par rapport à la hauteur moyenne de celle des autres constructions de la rue ou, à défaut, de l’îlot, cette hauteur est déterminée en fonction de la hauteur moyenne des autres constructions de la rue ou à défaut de l’îlot. »

Ainsi, lorsqu’un promoteur demande un permis qui déroge manifestement aux règles de hauteur des constructions, tout l’art est alors de trouver le moyen de minimiser l’ampleur de la dérogation en jouant sur les bâtiments de référence, puisqu’on comprend qu’il y a une certaine liberté à cet égard, et aussi de prendre en compte les éventuelles différentes hauteurs de terrain qu’il peut y avoir entre les parcelles. De nombreuses dérogations aux règles du RRU sont accordées, mais elles ne sont pas toujours correctement motivées. Un arrêt récent du Conseil d’État annulant le permis d’urbanisme délivré pour la tour Van Maerlant dans le quartier européen, vient de rappeler que la dérogation doit être motivée en indiquant les raisons pour lesquelles elle est compatible avec l’objectif de la règle à laquelle il est dérogé, à savoir la préservation d’une certaine harmonie et la création d’ensembles urbains cohérents.

À cet égard, le Conseil d’Etat (CE) a expressément rejeté les considérations indiquant l’intérêt que présente l’implantation d’une tour [7], car ces éléments sont hors sujet. Il rejette aussi les propos estimant que la tour présentera des effets limités en matière d’ombres portées et de vents induits car ces éléments n’ont pas de rapport direct avec la question de l’admissibilité de la dérogation par rapport aux objectifs poursuivis par la règle relative à la hauteur des bâtiments. Le CE a aussi exprimé que pour se prononcer valablement sur l’admissibilité de la dérogation, l’autorité doit identifier avec précision quelle est la « moyenne des hauteurs des constructions sur les terrains qui entourent le terrain considéré » [8]. Le CE, examinant précisément le relevé des gabarits figurant dans le rapport d’incidences, constate que le fonctionnaire délégué (FD) se trompe dans son évaluation du gabarit général. Le CE relève aussi que l’immeuble le moins élevé (R+2) est plus proche de l’immeuble projeté que le bâtiment dont le gabarit est le plus haut (R+11), lequel s’avère en outre relativement excentré par rapport aux autres bâtiments. Et le CE de conclure que le FD n’a pas correctement évalué la moyenne des hauteurs de constructions des terrains avoisinants et qu’il n’a donc pu apprécier valablement l’importance de la dérogation qui était sollicitée. Il faut noter que les règles d’harmonie du RRU pourraient bien changer rapidement dès lors qu’il est en cours de révision et qu’on sait que l’un des souhaits du Gouvernement est de permettre une densification du territoire.

Les PPAS

Si à l’origine, beaucoup de PPAS étaient mis en œuvre dans l’idée de faire appliquer des dispositions de protection particulière souvent plus contraignantes ou précises (pour protéger le patrimoine à un endroit, par exemple), actuellement, les PPAS servent surtout à permettre de déroger aux réglementations régionales (RRU et PRAS). C’est ainsi que dès lors qu’il est projeté d’autoriser un bâtiment hors normes par rapport au gabarit existant, la Région et les Communes ont souvent recours à l’élaboration préalable d’un PPAS. Ce fut par exemple le cas pour la tour de logements et de bureaux « UP-site », le long du canal, qui comporte 42 étages et culmine à 142 mètres. Vu la moyenne des constructions qui entourent la parcelle d’Atenor, un permis ne pouvait pas être délivré dans le cadre du RRU.

Les PPAS réalisés « sur mesure » au bénéfice de la promotion immobilière et prévoyant des tours sont légion. À titre d’exemple, le PPAS Tour et Taxis en cours d’adoption qui prévoit la possibilité de construire jusqu’à 150 mètres de haut, les nombreux PPAS adoptés dans le quartier de la gare du Midi ou celui en cours d’élaboration sur le campus de la Plaine avec « Le phare » de 110 mètres de haut. Ces PPAS sont dans certains cas réalisés a posteriori, en raison de la crainte de voir un permis d’urbanisme annulé par le Conseil d’État. Ce fut le cas du PPAS « Belliard-Etterbeek » dont le périmètre a été étendu en cours de route pour planifier la tour Van Maerlant déjà construite... Le Conseil d’État aura peut-être l’occasion de se prononcer sur la régularité d’un tel procédé, s’il est saisi d’un recours contre le permis de régularisation de la tour en cours de rédaction [9]. Les PPAS doivent [10] faire l’objet d’un rapport d’incidences sur l’environnement (RIE) dont le contenu est fixé à l’annexe C du Cobat. Doivent notamment être étudiés les effets notables probables sur l’air, le patrimoine, les facteurs climatiques, le paysage et le patrimoine architectural et la population. Ces plans doivent résumer la manière dont les considérations environnementales ont été intégrées et dont le RIE, les avis, réclamations et observations émis sur le projet de plan ont été pris en considération ainsi que les raisons des choix du plan tel qu’adopté, compte tenu des autres solutions raisonnables envisagées [11]. Notons que là où se trouve un PPAS, les prescriptions d’un RRU, RRUZ ou RCU subsistent dans la mesure où elles ne sont pas contraires aux prescriptions réglementaires du PPAS [12].

Les RRUZ

En 2013, les autorités régionales ont eu recours à un RRUZ, moins lourd et plus rapide à réaliser qu’un PPAS, pour permettre « l’explosion des gabarits » sur le périmètre de la rue de la Loi et de ses abords [13]. Il autorise 164 000 m² de bureaux supplémentaires dans le quartier. C’est ainsi que des permis pour des tours allant jusqu’à 114 mètres ont pu être délivrés rapidement. Ce RRUZ n’a pas fait l’objet d’une évaluation complète des incidences puisque les incidences en matière de mobilité n’ont pas été étudiées. Trois ans plus tard, le PPAS chargé de préciser les affectations et la mixité n’existe toujours pas.

Conclusion

Les immeubles tours suscitent souvent l’enthousiasme des politiques et des gros promoteurs. Les PPAS et autres RRUZ constituent des outils de choix leur permettant de déroger à la « règle d’harmonie » du RRU, avec parfois des conséquences catastrophiques en termes d’urbanisme. L’exemple récent le plus frappant de cette pratique est sans conteste la tour UP-site aux abords du canal. Force est de constater que le citoyen lambda, lui, soumis à cette règle, ne dispose pas de ces outils. Espérons que la révision du RRU se fera avec raison, en préservant le cadre de vie des Bruxellois.

Notes

[1À part le schéma directeur, tous les instruments dont nous parlerons sont réglementés par le COBAT.

[2Un exemple : le RRUZ pour le périmètre de la rue de la Loi et ses abords approuvé par arrêté du 12 décembre 2013.

[3La réforme du COBAT en cours prévoit de changer complètement la portée du schéma directeur qui pourra avoir un contenu obligatoire et déroger à tous les plans et règlements prévus dans le COBAT.

[4En vertu de l’article 24 du COBAT qui détermine le contenu du PRAS.

[5Voir 3 mai 2001. – Arrêté du Gouvernement de la région de Bruxelles-Capitale adoptant le Plan régional d’affectation du sol. Visible ici : https://urbanisme.irisnet.be/pdf/PRAS_1.pdf.

[6Les règles actuellement en vigueur figurent dans le Règlement Régional d’Urbanisme. – Titre Ier. – Caractéristiques des constructions et de leurs abords, Arrêté du 21 novembre 2006 et ses modifications successives.

[7Le fonctionnaire délégué disait que la tour permettra la densification du site tout en préservant des espaces libres, le redéploiement du logement dans un quartier administratif, qu’elle constituera un signal urbanistique et créera un jeu de perspectives.

[8Dès lors que le permis porte sur une construction isolée.

[10Sauf s’ils ne sont pas susceptibles d’incidences notables sur l’environnement, voir article 43 du COBAT.

[11Voir article 50 §1er du COBAT.

[12Article 94 du COBAT.

[1312 décembre 2013. – Arrêté du Gouvernement de la région de Bruxelles-Capitale approuvant le règlement régional d’urbanisme zoné et la composition du dossier de demande de certificat et de permis d’urbanisme pour le périmètre de la rue de la Loi et de ses abords.


Études et analyses 2016

Dernier ajout : 22 août.