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Les dispositifs de rénovation urbaine, histoire d’une illusion

Benayad Abderazzak et Mathieu Van Criekingen – 3 novembre 2015

Publié le mardi 3 novembre 2015, par Benayad Abderazzak, Mathieu Van Criekingen

Le dispositif des contrats de quartier a aujourd’hui plus de 20 ans. À en croire les autorités régionales, ces deux décennies auraient été celles de la sortie progressive des affres du « déclin urbain » et du triomphe de la participation en matière de rénovation urbaine.

« Tirant sa force d’une action intégrée à l’échelle locale et d’un processus participatif dont l’ampleur et la qualité ne feront que grandir par la suite, le « Contrat de quartier » a permis de restaurer progressivement une véritable qualité de vie dans les quartiers les plus précarisés du territoire bruxellois. »

(Projet de PRDD, 2013, p. 257)

L’histoire officielle est rarement la plus lucide. Les contrats de quartiers ont été mis en place au début des années 1990, dans le cadre plus large d’une refonte de toute la politique de rénovation urbaine à Bruxelles. Ils succédèrent alors à un autre dispositif, mis en place une quinzaine d’années plus tôt : les opérations de rénovation d’îlots.

Rénovation d’îlots, mais pas trop

À l’opposé des grands plans de démolition-reconstruction menés sous la houlette de l’État, souvent peu pressé de reloger les habitants expulsés (comme au quartier Nord, notamment), ces opérations avaient voulu mettre l’accent sur la réhabilitation du bâti ancien dégradé et sur le relogement sur place des habitants concernés. À cette fin, « l’Arrêté royal organique de la rénovation d’îlots dans la Région bruxelloise », adopté en 1977, obligeait les Communes à réserver deux tiers des logements rénovés par ces opérations à la location aux conditions du logement social. Ce dispositif fut néanmoins très peu mis en pratique par les Communes concernées et le critère social des logements produits fut même souvent allègrement contourné (il n’y avait pas de dispositif de contrôle). En effet, faisant face à de grandes difficultés budgétaires et peu soucieuses du sort de populations immigrées sans droit de vote, les Communes centrales de l’agglomération bruxelloise se montrèrent très peu enclines à mener des opérations dans leurs quartiers les plus dégradés avec l’obligation d’y favoriser le maintien des habitants en place. Autant demander à une institution de faire ce qu’elle n’a jamais su ou voulu faire. À Anderlecht, par exemple, un seul îlot fut rénové dans le cadre de cette législation : l’îlot Odon-Chimiste (c’est-à-dire l’îlot voisin de celui dans lequel se trouvent les nouveaux locaux d’IEB).

Chaise musicale institutionnelle ou politique de rénovation urbaine ?

Les choses changent à partir de 1989. Le nouveau pouvoir régional, fraîchement installé, cherche à prendre la main sur – et par – la rénovation urbaine. Il installe un nouveau cadre réglementaire : ce sera « l’Ordonnance organique de la revitalisation des quartiers anciens », adoptée en 1993. Les 6 premiers contrats de quartier sont lancés l’année suivante pour donner corps à cette nouvelle politique et constituer les fers de lance déclarés de la revitalisation urbaine à la bruxelloise.

Le terme de « contrat » renvoie à un nouveau modèle de gestion. Il s’agit, pour le Gouvernement régional, de contractualiser l’emploi des subsides qu’il octroie aux communes pour réinvestir des quartiers qu’il a lui-même choisi et selon des axes qu’il a lui-même défini. Les quartiers concernés doivent se trouver dans « l’Espace de Développement Renforcé du Logement et de la Rénovation » (EDRLR), zone qui couvre l’essentiel du Pentagone et de Laeken (commune de Bruxelles-Ville) ainsi que le bas de Saint-Gilles et de Forest, Cureghem et le centre d’Anderlecht, les quartiers anciens de Molenbeek et de Schaerbeek, la quasi totalité de Saint-Josse et encore des parties de Jette, de Koekelberg, d’Etterbeek et d’Ixelles [1]. Ce sont des critères de « fragilité socio-économique » qui ont conduit à la définition de cette zone, mais le choix des périmètres des contrats de quartier en son sein suit aussi d’autres logiques et fait l’objet de négociations entre Communes et Région.

Ainsi, comme le déclarait le Ministre-Président (par ailleurs édile communal) au moment du lancement de la nouvelle politique régionale : « Les 6 premiers quartiers ont été choisis en fonction de leur visibilité régionale et de l’effet d’entraînement que leur revitalisation aura sur les quartiers environnants. » [2]

Vu l’état de leurs finances, les communes voient d’ordinaire l’arrivée de nouveaux subsides d’un bon œil, d’autant plus que les objectifs fixés par la Région peuvent leur convenir : rehausser l’attrait des quartiers centraux aux yeux des classes moyennes et des investisseurs (notamment via des primes individuelles à la rénovation et des réaménagements ciblés d’espaces publics), d’une part, lutter contre l’exclusion sociale et la dualisation de la ville (via la formation professionnelle, les services de proximité, le travail social…), d’autre part.

Pour atteindre ces objectifs, les communes sont invitées à « susciter des partenariats » : avec des acteurs privés pour le premier objectif (c’est le volet 2 des contrats de quartier, dont les résultats ne furent jamais à la hauteur des espérances), avec le secteur associatif local pour le second. En guise de liant entre ces objectifs, les responsables parlent de « politique intégrée », de « transversalité des actions » et appellent à la « participation » de tous. Les constructions de langage n’effacent pourtant pas magiquement la contradiction : attirer les classes moyennes et les investisseurs privés risque bien de compliquer encore les efforts d’amélioration des conditions d’existence des populations (pauvres) déjà là si la mesure réelle des besoins sociaux n’est jamais prise et les moyens nécessaires pour s’en saisir, jamais engagés.

C’est combien un Contrat de quartier ?

Grosso modo, un Contrat de quartier (durable) dispose d’un budget de 15 millions d’euros et dure 6 ans (4 années « opérationnelles » suivies de 2 années « de finalisation », le tout précédé d’une année de « programmation »). L’essentiel de ce budget provient des caisses régionales (11 millions) et, dans une moindre mesure, des caisses fédérales (via l’accord de coopération Beliris – 3 millions). La part des communes dans le financement est beaucoup plus modeste, mais ne peut tout de même être inférieure à 5 % du montant du programme (ceci dit, rien n’empêche les communes d’engager d’autres fonds dans le même périmètre pendant la même période).

Avec ces 15 millions, vous pouvez payer les travailleurs engagés pour animer et faire fonctionner le programme (2 millions), aménager un petit parc, installer une plaine de jeux et rénover la voirie, le mobilier urbain et l’éclairage de quelques rues (6 millions), construire une nouvelle crèche et une dizaine de logements (6 millions) et financer le travail social (insertion, formation professionnelle…) des associations du périmètre (1 million). Vraiment de quoi faire reculer la dualisation et l’exclusion sociale ?

Victoire auto-proclamée

Le gouffre entre les besoins sociaux et les moyens engagés n’est nulle part aussi béant qu’en matière de politique du logement – précisément un des axes de « l’approche intégrée » des contrats de quartier : « même si le secteur du logement social parvenait à tripler sa production moyenne de logements pour atteindre plus de 400 logements par an, il faudrait 100 ans pour répondre à l’actuelle demande ! » [3]

Au tout début des années 1990, la critique pouvait encore être esquivée en argumentant qu’il y avait encore assez de vides dans les quartiers centraux pour absorber la demande sociale de logements pas trop chers (mais en mauvais état). Aujourd’hui, cet argument ne tient plus du tout. La capacité d’absorption du parc de logements existants s’est réduite comme peau de chagrin face à la flambée des prix des biens immobiliers. Certes, il y a encore des logements en mauvais état dans les quartiers anciens du centre de Bruxelles, mais même ceux-là sont chers. Les derniers chiffres de l’Observatoire de l’Habitat (2013) sont simplement terrifiants : un ménage-locataire sur deux consacre 60 % de ses revenus pour son loyer. Cette situation ne cesse d’empirer depuis le début des années 1990, avec un net coup d’accélérateur depuis le début des années 2000.

Or c’est précisément depuis une dizaine d’années que commencent à se faire entendre les chants de victoire dans les rangs régionaux et communaux : « les quartiers revivent ! », « les classes moyennes reviennent ! », « les contrats de quartiers fonctionnent ! » Que s’est-il passé ? Face à la hausse des coûts d’accès au logement partout dans la ville, les quartiers habituellement préférés par les ménages disposant de revenus moyens leur sont devenus inaccessibles. Certains d’entre eux, bon gré mal gré, se rabattent alors sur des quartiers jusqu’alors situés à la marge ou en dehors des parties de la ville habituellement considérées comme « désirables ». C’est ici que les investissements réalisés dans le cadre des contrats de quartier ont pu avoir un rôle, en renvoyant des signaux positifs auprès de ces nouveaux habitants et les aider à franchir le pas.

Rénovation désintégrée

En somme, aux yeux des pouvoirs publics, la revitalisation urbaine marche quand le marché s’emballe et à condition d’oublier la moitié des objectifs qui lui étaient assignés – la lutte contre la dualisation de la ville et l’exclusion sociale. Les autorités régionales sont d’ailleurs bien obligées de le reconnaître : « malgré les interventions d’amélioration du bâti et des espaces publics qui ont été menées, l’inégalité de revenus entre les quartiers bruxellois continue de se creuser. On constate la poursuite de la dualisation sociospatiale entre des quartiers précarisés principalement situés autour et à l’ouest du canal et les quartiers aisés principalement situés à l’est et au sud de la Région. » [4]

Les nouveaux accents annoncés par le Plan-Guide de la rénovation urbaine (détaillés dans le BEM n°270 – Mai-juin 2014) laissent à penser à une sortie pour le moins radicale de la contradiction : fini les discours sur les « politiques intégrées » et les « programmes transversaux », place à un développement immobilier désintégré, qui mise encore plus sur les promoteurs privés et l’attraction des classes moyennes et s’embarrasse encore moins d’objectifs sociaux.

Aujourd’hui, entre les 45 000 ménages qui appellent à l’aide et demandent un logement social (ce qu’ils croient être leur droit), les classes moyennes qui se disent que c’est le moment d’acheter et les promoteurs qui spéculent à tout-va, les autorités racontent qu’elles maîtrisent la situation et en appellent de plus belle à la collaboration des « forces du marché ». Le courage politique ne démarre-t-il pas quand on cesse de se bercer d’illusions pour se mettre en capacité de répondre aux attentes des habitants que le marché n’entendra jamais ?

Notes

[1À l’avenir, l’EDRLR est appelée à laisser sa place à la « Zone de Rénovation Urbaine » (ZRU). Si l’appellation raccourcit, le territoire concerné, lui, s’étend (457 hectares en plus), vers l’ouest en particulier : on y trouve désormais le site de Tour et Taxis, les abords du bassin Vergote, des portions de Schaerbeek près du parc Josaphat, des portions d’Anderlecht et de Molenbeek à l’ouest du chemin de fer, d’autres parties de Laeken aussi.

[2Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, Projet d’ordonnance organique de la revitalisation des quartiers anciens, exposé introductif du Ministre-Président, 14 juillet 1993, p.4.

[3Rassemblement Bruxellois pour le Droit à l’Habitat, Évaluation de la politique du logement 2009-2014.

[4Projet de PRDD, 2013, p.43.


Études et analyses 2015

Dernier ajout : 28 septembre.