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Urbanisme et luttes urbaines – 41 ans et alors ?

Le pouvoir démocratique existerait-il sans la critique du pouvoir ?

Publié le vendredi 27 février 2015, par IEB

IEB et la Région ont une histoire commune. Si la Région a 25 ans, IEB a l’âge d’une cousine qui fête ses quarante ans. Mais aujourd’hui, cette relation n’est pas toujours facile. C’est toute l’histoire du rapport entre la pratique instituante et l’institution qui se joue.

S’il est présomptueux d’imaginer qu’IEB aurait eu un rôle prédominant dans la construction de la Région de Bruxelles-Capitale, ce rôle n’est sans doute pas à négliger non plus. Tout d’abord parce qu’IEB, et ceux qui l’ont constituée, ont largement contribué à faire émerger le fait urbain en tant que fait politique. Lorsqu’une autoroute urbaine est mise en question, lorsque des associations mettent en débat la construction d’un pseudo Manhattan en questionnant le bien-fondé du plan du même nom, lorsque dans la Marolle la bataille fait rage pour un droit à la ville, ces acteurs ne font pas qu’émettre des opinions. Par cette activité critique même, rendue manifeste dans l’espace public, ils font exister le fait urbain en tant que tel, c’est-à-dire le fait que la ville soit un lieu d’un agir politique. En ce sens, le mouvement qui a fait naître IEB est un contributeur net au façonnement de la ville en renforçant la démocratie urbaine. Dans un monde encore largement centré sur l’État-nation comme lieu du politique, c’est-à-dire sur des institutions macroscopiques de la représentation, ce n’est pas négligeable.

IEB est un « instituant »

La Charte d’IEB rappelle combien la notion de participation est importante dans une perspective du vivre ensemble : « Vivre en ville, c’est vivre ensemble. Les actions des comités d’habitants se placent dans le cadre de projets solidaires et démocratiques. La confirmation de ces actions enrichit le débat sur la ville et celle-ci contribue à la formation des citoyens. Les habitants de Bruxelles, quelle que soit leur origine, ont le droit et le devoir de décider de l’avenir de leur cité. Pour cela, les niveaux de la décision politique doivent être fondés, d’une part, sur les quartiers en tant qu’entités les plus proches dans lesquelles la population se reconnaît, et d’autre part, sur une Région, qui doit renforcer son autonomie et ses ressources et exercer la tutelle sur les communes de façon à ce qu’une politique cohérente et commune soit développée dans toute la région. Les habitants doivent pouvoir participer à l’élaboration des décisions et au contrôle de leur exécution. »

En ce sens, les habitants et usagers de cette ville se donnent une dimension instituante. Il ne se confinent pas seulement au rôle du citoyen institué ayant des droits et des devoirs, mais ayant le droit et le devoir même de produire la ville. Si cette dynamique ne sera pas directement ce qui va créer la Région en tant qu’institution – il n’y a pas de causalité directe –, ce mouvement contribuera à forger l’imaginaire social, pour reprendre l’expression du philosophe Castoriadis, dont pourra s’emparer également la puissance institutionnelle, certes, à sa manière.

Histoire de transfert du national au régional

Pendant le temps où la ville devient – pour partie au moins – un lieu d’exercice de démocratie urbaine sous l’influence de l’action de ses propres habitants et usagers, un mouvement partant de l’institution politique elle-même, c’est-à-dire de l’État et de la demande communautaire/ régionale de ce pays, conduit à une réforme en profondeur des structures de l’État. Rappelons-en quelques faits saillants.

La première réforme de l’État débute en 1970 quand le parlement national prévoit la création de trois Communautés et de trois Régions. La Constitution entérine le début d’une forme d’autonomie pour les entités fédérées. Cependant, la Région Bruxelloise reste au frigo comme on dit dans le jargon communautaire.

La seconde réforme de l’État de 1980 transfère de nouvelles matières qui étaient les compétences exclusives de l’État belge. Les Régions disposent de leurs propres élus et de leurs propres gouvernements. Le sort de notre capitale continue d’être mis au frigo pendant encore quelques années.

La troisième réforme de 1988-89 va permettre au parlement de la Région de Bruxelles- Capitale de voter les ordonnances et au gouvernement régional de les appliquer. Mais surtout, les Bruxellois peuvent désormais élire directement leurs représentants régionaux. Depuis lors, Bruxelles constitue une Région autonome amenée à gérer des matières relativement importantes pour son avenir telles que l’aménagement du territoire, la mobilité, l’environnement, le logement et la politique de l’emploi.

La quatrième réforme de l’État de 93-94 : la Belgique devient officiellement un État fédéral composé de trois Régions et de trois Communautés. Elle établit l’autonomie constitutive de ces instances, c’est-à-dire, le pouvoir d’auto-organisation du gouvernement ou du parlement d’une région ou de communautés.

La cinquième réforme de 2001 va transférer une nouvelle série de matières telles que l’agriculture, le commerce extérieur et la coopération au développement.

Nous verrons plus tard pour la sixième.

Le chassé-croisé instituant-institué

Parallèlement à la construction de la Région et de ses institutions, l’institutionnalisation de la fédération des comités d’habitants semble évoluer de manière quelque peu mimétique à celle de la Région, à moins que ce ne soit l’inverse. Déjà en 1974, Inter-Environnement national se confédéralise en donnant plus d’autonomie à ses différentes sections régionales que sont Inter-Environnement Wallonie (IEW) et le Bond Beter Leefmilieu (BBL) en Flandre. On le sait, l’entité nationale finira par disparaître laissant les entités régionales totalement autonomes.

Au fur et à mesure des réformes, l’administration régionale s’est saisie de matières dans lesquelles elle n’avait que peu de compétence, voire aucune, en s’appuyant bien souvent sur les actions des associations et comités d’habitants pour tenter de répondre au défi de la construction régionale. Au niveau de la fédération d’IEB, les avis semblent unanimes. On peut lire, par exemple, dans l’édito de Ville et Habitant de novembre 1989 que la déclaration politique du nouvel exécutif bruxellois est considérée comme « globalement positive », car « on y retrouve incontestablement de nombreuses propositions formulées depuis longtemps déjà par les associations d’habitants ».

Pourtant, à y regarder de plus près, le geste qui est proposé dans la Charte d’IEB semble amputé d’une part de son mouvement. Le quartier et la participation comme dimensions politiques de gestion et de contrôle ont disparu au seul profit d’une « Région à part entière, maître de ses moyens de gestion et de développement ». Mais, diront certains, une Région même construite par le « haut » vaut mieux que pas de Région du tout.

Tout cela indique que s’établit une sorte de mécanisme en chassé-croisé du genre : « je me conforme à tes institutions, tu prends les contenus que je te donne, tu me payes, je perds mon esprit critique, je survis, je te légitime,… ». Pour IEB, le résultat est que d’instituant, petit à petit, le risque est pris de devenir institué… Castoriadis définit le social-historique comme « l’union et la tension de la société instituante et de la société instituée, de l’histoire faite et de l’histoire se faisant » [1]. Il y a toujours un conflit/dialogue entre ce qui institue et ce qui est institué, entre la norme et la création de nouvelles règles ou formes de vivre ensemble. Parfois, l’on se situe plutôt du côté instituant, parfois on se réduit à l’institué… L’important est de ne pas considérer l’institution comme point focal, l’aboutissement, mais de toujours considérer la force instituante comme essentielle et surtout d’être conscients de cette dynamique conflictuelle inhérente à toute société humaine. Rien n’est jamais totalement figé.

L’heure est à la confiance, mais jusqu’où ?

Avec la régionalisation, donc, le rapport entre la fédération d’habitants et la Région s’ouvre sur une nouvelle ère, celle d’un « construire ensemble Bruxelles », car « l’heure est à la confiance et au travail en commun dans le respect des différences et dans la loyauté ». Les changements que provoque cette nouvelle alliance sont considérables.

La qualité de ce rapport entre habitants et politiques s’en ressent. En effet, dans la masse d’activités qui se développent durant cette période « folle » allant de 1988 à 1994, quelques faits montrent que s’opère un glissement dans le rapport entre IEB et le pouvoir. Les différents plans d’aménagement du territoire bruxellois (PRD, PRAS) mis à l’étude par le pouvoir régional vont introduire une nouveauté. Il ne s’agit plus ici de contester un aménagement particulier et de mobiliser ou de relayer une lutte des habitants, mais de devenir des « examinateurs » de plans. Il s’agit d’un changement qualitatif notoire de fonction et de mission, pour ces habitués des « contre-projets » il y a comme un grand écart.

Concernant la planification, la Charte stipule ceci : « Il faut développer une vision et une stratégie qui doivent être confirmées par les différents plans d’aménagement. Ceux-ci doivent être clairs, compréhensibles et applicables. Les pouvoirs publics doivent faire respecter ces plans. Le statut de capitale de région, des communautés, fédérale et européenne doit contribuer à la vie des quartiers et respecter les conditions d’une mixité réelle de fonctions. » C’est ainsi que les habitants élaborent, questionnent, critiquent, proposent en partenariat avec les « techniciens » fonctionnaires de la Région. Main dans la main, ils élaborent des plans, un travail à la fois minutieux et complexe qui demande une certaine technicité. L’effet majeur de ce glissement est de passer d’une position de contre-pouvoir à celle d’expert [2]. De ce fait, petit à petit IEB se lie à la politique choisie par la Région au point de s’en retrouver parfois compromise.

De nouvelles questions se posent à IEB dès lors : « Comment gérer nos rapports de proximité avec le pouvoir ? » « Comment gérer le décalage entre les attentes des associations de base et notre volonté de garder une longueur d’avance sur le pouvoir régional ? » « Quelle est notre légitimité ? Qui représentons-nous ? »

Par exemple, le premier gouvernement Picqué (1990-1996) avait fixé l’ordre de priorité de cette manière : logements sociaux, logements conventionnés, espace public. Cela pouvait nous convenir. Mais pouvions-nous suivre le ministre Hasquin, en 97, lorsqu’il a renversé l’ordre des priorités : espaces publics, logements conventionnés, logements sociaux ? « Ce changement d’ordre permettait aux promoteurs d’embellir leur propre projet », expliquait René Schoonbrodt dans Vouloir et dire la ville [3]. « La priorité n’était plus à la question sociale dès lors, mais à la question de l’embellissement. » IEB prit distance avec cette position.

Le temps de l’instrumentalisation ?

On peut mesurer la distance qui séparera peu à peu la fédération d’habitants et le pouvoir régional en analysant les montants des subsides octroyés annuellement. Si dans un premier temps, le soutien est fort, on voit que l’alliance se lézarde quelques temps plus tard, les subsides passant de 17 468 389 FB pour 1994 à 16 133 645 FB en 1995 et puis, en chutant radicalement à 11 253 645 FB en 1996. Ce coup de canif dans les subsides n’est pas le fait d’IEB, mais bien de la Région. C’est elle qui se distancie, sans rompre pour autant tous les ponts, car elle a encore besoin d’IEB et de sa légitimité historique, mais sous un rapport de plus en plus marqué par le signe de l’allégeance. Les élections de juin 1999 vont ouvrir une piste inattendue au niveau fédéral. L’arrivée de Madame Durant au poste de ministre de la mobilité va offrir de nouvelles opportunités en débouchant sur une évolution positive des comptes. Le secteur mobilité d’IEB va se voir octroyer un subside de 4 654 129 FB (en 1999, 2 154 657 FB) sur un budget global de 13 209 129 FB. Il faut croire qu’à chaque début de décennie s’impose un nouveau secteur phare : après l’environnement au début des années 90, c’est au tour maintenant de la mobilité.

Il faut dire qu’IEB se positionne sur la question des déplacements à Bruxelles dans une perspective qui arrange bien la ministre qui, elle, va devoir se confronter à divers lobbies puissants sur ces questions. La Charte d’IEB en matière de mobilité va clairement dans le sens de ce que la ministre souhaite développer. Une alliance objective s’établit, certes, entre ce nouveau gouvernement et IEB, mais qui n’élimine pas pour autant ce qui continue de s’établir : le fait que les rapports d’IEB au pouvoir régional sont aussi fonction du service rendu au pouvoir même. L’instituant qu’est IEB, qui permet de faire exister des questions et des positionnements, se mue à nouveau en bras exécutif de la politique gouvernementale. L’alliance possible entre pouvoir et contre-pouvoir prend le risque de se transformer à nouveau en rapport de sujétion. L’emploi est aussi la clé de cet assujettissement… Garantir l’emploi créé par le grossissement de l’équipe et les rentrées financières y afférant devient une quête de tout instant détachant l’institution de ses finalités premières pour juste, comme le disent les sociologues, chercher à se reproduire.

Quel avenir Inter-Bruxellois ?

Aujourd’hui, les rapports entre la Région et IEB sont particulièrement tendus. Il est reproché à IEB de mener une action critique forte, de « mordre la main qui la nourrit », d’intenter des recours contre certains projets régionaux. Il faut souligner que ces recours sont peu nombreux, restent très sélectifs et ont quasi tous été reconnus fondés. Ces entailles à la légalité sont souvent le résultat d’une gouvernance s’inscrivant dans un contexte général de renforcement de l’emprise du marché et d’internationalisation de la ville, menant les pouvoirs publics à se délester d’une partie de leurs responsabilités au profit du secteur privé.

Ce glissement conduit la fédération d’habitants à se distancier de nombre de projets régionaux qui, de son point de vue, s’éloignent des critères environnementaux, sociaux et surtout démocratiques exigibles. En ce sens, IEB a repris en effet un rôle plus instituant qui, on l’a vu, est un fait inhérent à toute société humaine et qui en démocratie passe aussi par l’attitude critique. Ce que nous tentons de montrer, c’est qu’à travers le refus de la critique, ce n’est pas seulement le contenu de cette critique qui est pointé, mais le fait urbain même, le fait environnemental ou le fait social en tant qu’ils sont le produit d’un exercice démocratique. Il y a bien un paradoxe : le refus de la critique de l’institution dite démocratique affaiblit l’institution elle-même.

Or dans les temps à venir, bien des signaux montrent que la ville va être mise en danger par des forces de repli nationalistes. C’est le fait urbain même qui sera remis en question, c’est la démocratie qui va reculer. Il ne faut pas être grand clerc pour observer que ce recul est européen. Nous pensons dès lors que, face à un tel défi, le pouvoir régional à tout intérêt à continuer de soutenir et de « s’allier » à un contre-pouvoir, fusse ce dernier très critique, plutôt que de le refuser. Il n’est pas improbable que d’ici peu la Région ait besoin de s’allier plus fortement à un « social » vivant, ne serait-ce que pour résister à ce qui tend à défaire l’imaginaire régional. Nous voilà rendus peut-être au point de départ, comme si un cycle s’était accompli, une nouvelle « révolution » est à faire !

Notes

[1C. Castoriadis, L’institution imaginaire de la société, Le Seuil, 1975, p.160.

[2Sur ce glissement voir également dans ce dossier « Le BRAL et IEB : regards croisés sur 40 ans d’associatif urbain ».

[3René Schoonbrodt, Vouloir et dire la ville, Archives d’Architecture Moderne, 2007.

Bem 274 – Janvier-février 2015

Bem 274 – Janvier-février 2015

Dernier ajout : 30 septembre.