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De l’intérêt général de la 4G : une question démocratique démantelée par la logique de gouvernance

Stéphanie D’Haenens – 28 novembre 2016

Publié le lundi 28 novembre 2016, par Stéphanie D’Haenens

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Afin d’accélérer le déploiement de la 4G à moindre coût pour les opérateurs présents en région bruxelloise, le Parlement bruxellois a adopté un cadre normatif qui double le seuil de puissance admissible d’ondes électromagnétiques dans les espaces publics et quadruple la puissance émise des antennes-relais installées par les opérateurs de téléphonie mobile. Dans le même temps, la nouvelle règle supprime l’enquête publique préalable à l’implantation des antennes, dernier rempart démocratique qui permettait aux citoyens de formuler leurs observations environnementales, sociales et sanitaires quant à la nocivité des ondes. Un recul démocratique qui confine « l’intérêt général » à la nécessaire « extension du marché », « smart city » et « 5G » en ligne de mire.

En proposant ce nouveau texte, le Gouvernement de la région de Bruxelles-Capitale a clairement soutenu les nouvelles technologies ainsi que les opérateurs qui les développent et les implantent. De l’aveu même de Vincent De Wolf, rédacteur d’une proposition d’ordonnance concurrente encore plus permissive, ce nouveau texte serait « plus qu’une main tendue, ce sont des bras ouverts qui sont ainsi proposés aux opérateurs ! » [1]

Pour rappel, cette nouvelle norme modifie d’une part l’ordonnance du 1er mars 2007 relative à la protection de l’environnement contre les éventuels effets nocifs et nuisances provoqués par les radiations non-ionisantes [2] et d’autre part modifie l’ordonnance du 5 juin 1997 relative aux permis d’environnement.

Relâchement de la norme

Après une courte période de durcissement de la norme entre 2009 et 2014, qui semblait une véritable révolution tant pour la réduction des risques sur la santé que pour le monde de la téléphonie mobile, l’ordonnance de janvier 2014 témoigne d’un changement de voie. Elle permet de doubler le seuil de puissance admissible d’ondes électromagnétiques dans les espaces publics et de quadrupler la puissance émise des antennes-relais installées par les opérateurs de téléphonie mobiles soit 0,096 W/m² (soit 6 V/m eq. 900MHz) au lieu des 0,024 W/m² (soit 3 V/m eq. 900MHz) précédemment prévus.

Le ’principe cumulatif’ ou « norme d’immission » (seuil que le milieu peut supporter) est conservé en ce que tous les émetteurs d’ondes électromagnétiques devront, ensemble, se partager les 6V/m désormais autorisés… Mais les zones sensibles telles que les écoles et les crèches ne sont plus des sites protégés. Toutefois, la norme bruxelloise se distingue des normes en vigueur en région wallonne et en région flamande, qui s’appliquent à chaque antenne prise individuellement (avec un plafond de 20,5V/m en Flandre, sans plafond en Wallonie).

Autre grand virage, l’ordonnance prévoit une nouvelle classe de permis d’environnement, dénommée « classe 1D », spécialement conçue pour les réseaux de télécommunications mobiles en réponse à l’évolution plus rapide et plus fréquente que les autres types d’installations classées soumises à autorisation. Cette nouvelle classe de permis supprime l’enquête publique qui autorisait la participation des riverains au processus décisionnel. Aujourd’hui, les opérateurs qui souhaitent installer de nouvelles antennes introduisent leur demande de permis auprès de l’administration de l’environnement. Ce n’est qu’une fois le permis délivré, et son affichage subséquent sur le site, que les riverains ont accès au dossier technique et peuvent contester l’installation du point de vue du respect de la norme d’exposition et des conditions d’exploitation des antennes. Les nuisances pour la santé des riverains n’ont plus voix au chapitre dans cette grille de lecture réduite aux considérations techniques/urbanistiques.

Quid d’un cadastre de l’environnement magnétique ?

Le principe cumulatif, retenu en région bruxelloise, a été reconnu par le monde scientifique comme étant le seul moyen de limiter effectivement l’exposition de la population aux rayonnements électromagnétiques quel que soit le nombre d’antennes ou d’opérateurs à Bruxelles. Mais il est à prévoir que la population sera exposée à des champs électromagnétiques plus importants que les 6V/m annoncés. C’est ce que tente d’objectiver le tout récent numéro du Courrier hebdomadaire [3] qui examine les cas d’exposition aux « champs composés », c’est-à-dire l’exposition simultanée aux rayonnements radiofréquences émis par plusieurs antennes [4]. L’administration – Bruxelles Environnement –, chargée de vérifier le non-dépassement de la norme avant la délivrance d’un permis d’environnement, utilise pour ce faire le logiciel MITHRA-REM qui simule le rayonnement émis dans un rayon de 200m autour de la future antenne. Mais cette simulation théorique est éloignée du rayonnement réel émis sur le terrain car il n’additionne pas les champs électromagnétiques qui seront générés par toute nouvelle implantation à ceux déjà produits par les antennes existantes. Les valeurs théoriques à l’émission (c’est-à-dire ce qui sort de l’antenne) n’ont à ce jour pas été comparées aux valeurs d’exposition aux rayonnements électromagnétiques à l’immission (c’est-à-dire à la réception). Or, ces dernières valeurs sont bien plus pertinentes, car elles sont révélatrices de l’intensité à laquelle la population est exposée réellement. Elles demandent toutefois de nombreuses mesures en de nombreux des points des quartiers à l’échelle du territoire (à l’instar d’un carottage qui permet de déterminer l’étendue d’un sol pollué). De telles mesures devraient permettre la réalisation d’un cadastre de l’environnement électromagnétique et déterminer le solde restant dû en regard de la norme.

Un tel cadastre est bien sûr loin de celui que Bruxelles Environnement publie sur son site Internet. Celui-là est un inventaire des émetteurs sous la forme d’une carte [5] qui permet aux citoyens d’accéder aux dossiers techniques relatifs aux sites pour lesquels un permis d’environnement a été délivré par l’administration. La carte dit détailler les sites existants, les sites en projet et les demandes de permis en cours.

L’exigence d’un principe de prévention

La plate-forme GrOndes, des membres de l’association Teslabel et IEB ont introduit un recours en annulation auprès de la Cour constitutionnelle contre cette nouvelle norme régionale. Dans son arrêt du 27 janvier 2016, la Cour rejette le recours estimant que le principe de précaution n’a pas été bafoué par l’assouplissement de la règle (6 volt/m) étant donné que celle-ci reste largement en dessous des normes recommandées sur le plan international (50 fois plus sévère que la norme recommandée par l’OMS) et sur le plan européen.

IEB s’était rallié à l’avis du Conseil Supérieur de la Santé (Fédéral) qui préconise une valeur limite de 3v/m arguant que les dommages potentiels à long terme n’étaient pas prouvés, mais qu’il ne fallait pas non plus s’y attendre vu la période limitée d’application à grande échelle des technologies de communication sans fil (avis n° 8927).

Par ailleurs, il faut souligner que les normes européennes relatives aux champs électromagnétiques s’alignent sur des recommandations publiées par l’ICNIRP (Commission internationale de protection contre les rayonnements non-ionisants) en 1998, et qui ne prennent en considération que les effets thermiques des champs électromagnétiques. Outre le fait que la densité des champs électromagnétiques est sensiblement plus forte aujourd’hui qu’en 1998, il convient de prendre très au sérieux de nombreuses études qui attestent des effets athermiques des champs électromagnétiques (réduction de la sécrétion de la mélatonine ainsi que l’oxydation et les dommages à l’ADN), qui peuvent se manifester à des valeurs très inférieures aux valeurs maximales autorisées. Par principe de prévention donc, il eut fallu adopter une norme s’alignant sur des valeurs limites bien inférieures au 3v/m. D’aucuns préconisent le 0,6v/m comme le Conseil de l’Europe [6].

Dans le même registre, il y a lieu de s’émouvoir sur le contenu du rapport 2015-2016 rendu par le comité d’experts sur les radiations non-ionisantes. Ils attirent l’attention sur le développement du standard 5G [7] qui s’accompagnera du déploiement de petites cellules (small cells) afin de permettre une distribution plus homogène des niveaux de puissance et d’optimiser la portée des réseaux LTE dans les zones à forte densité urbaine. Par ailleurs, le comité avertit déjà que « l’utilisation d’ondes millimétriques [8] nécessitera plus de puissance pour permettre un bilan de liaison convenable ».

De la « bonne gouvernance »

Outre le fait que l’on pourrait se livrer à une critique de la composition et du fonctionnement de ce comité d’experts, on notera que leurs conclusions s’inquiètent que le secteur des télécoms est essentiel pour l’économie bruxelloise et présente un potentiel de développement « limité par une législation très complexe et très stricte, évoluant constamment », peu propice aux investissements et à la transition numérique souhaitée par le Gouvernement pour le développement de la « smart city ». Ils préconisent donc une simplification législative et administrative, en constatant que « L’opposition d’une certaine partie du public est un frein important aux nouvelles installations. Il est donc nécessaire de continuer d’informer et éduquer le public de façon objective, et de dépassionner le débat autant que possible. A cette fin, les outils développés par l’IBGE pourraient s’avérer très utiles s’ils sont accompagnés d’une communication positive et efficace sur les enjeux environnementaux, sanitaires, sociaux et économiques liés aux technologies mobiles » (lire page 24 du rapport).

Leur « objectivité » est à craindre en regard des conflits d’intérêts manifestes de certains membres qui composent le comité et l’absence d’une « expertise » citoyenne. Il s’agit là d’un exemple éloquent de la « gouvernance », un concept idéologique tiré de la science administrative anglo-saxonne, notamment américaine, contemporain de l’essor du néolibéralisme. Popularisé sous le terme de « bonne gouvernance », il vise à moins d’État, à l’extension du marché, à la « bonne gestion », limité à des préoccupations comptables qui obsèdent jusqu’à l’absurde la classe dirigeante actuelle.

Anne-Cécile Robert, écrit à ce sujet, « Économie de marché, gouvernance et société civile relèvent du même corpus idéologique post-démocratique. La gouvernance reformule la question démocratique telle qu’elle a émergé avec les Lumières au XVIIIe siècle. Les classes dirigeantes, de nouveau habituées à gouverner entre elles, confondent de manière symptomatique populisme et démagogie. L’attention portée aux revendications populaires est perçue comme du clientélisme primaire, quand la défense débridée des intérêts dominants est présentée comme le nec plus ultra de la modernité » [9].

Restez tranquille, le marché veille sur vous !

Adossé au principe de précaution (que nous souhaitons, plus haut, voir mué en principe de prévention), le principe du « stand still » – littéralement « rester tranquille » – interdit aux autorités publiques de légiférer à rebours des droits garantis et de diminuer le niveau de protection acquis. Pour autant, la Cour constitutionnelle a estimé, dans son arrêt (n°12/2016), qui cassait le recours introduit par IEB et consorts contre la nouvelle ordonnance, « qu’indépendamment de la question de savoir […] s’il est question en l’espèce d’une réduction sensible du niveau de protection offert par l’ancienne réglementation, l’assouplissement de la norme est justifié ici par les “motifs d’intérêt général”. Il ressort des travaux [parlementaires] préparatoires de la disposition attaquée que l’assouplissement de la norme a été dicté par le souci de permettre l’introduction de la technologie 4G dans la Région de Bruxelles-Capitale qui est jugée nécessaire dans le cadre de son rôle international et européen, sans hypothéquer le bon fonctionnement des réseaux 2G et 3G et ce, à un coût acceptable pour les opérateurs, dans la mesure où ils peuvent utiliser à cette fin des sites existants et sans engendrer une pression excessive sur le territoire qui résulterait de la nécessité de mettre en service un grand nombre de nouveaux sites, dans le cas où il aurait fallu maintenir la norme actuellement en vigueur ».

Les mêmes travaux parlementaires expliquent pourtant aussi bien comment la 4G peut très bien fonctionner avec la norme 3v/m pour autant que les opérateurs consentent à supprimer progressivement les antennes 2G (fort utilisées pour les conversations téléphoniques et les SMS, de gros consommateurs de v/m) des sites existants pour les remplacer progressivement par des antennes 3G et 4G, dont la technologie conservent les usages de la 2G et permet en plus l’échange massif et rapide de données numériques [10].

Le progrès technologique, un droit divin ?

À la lecture des comptes rendus des débats parlementaires ayant conduit à l’adoption, en avril 2014, de l’Ordonnance instaurant la 4G à Bruxelles, on découvre une nouvelle notion invoquée pour justifier l’assouplissement des normes d’immission environnementale au bénéfice des opérateurs de téléphonie mobile : le « droit au changement ou droit au progrès technologique ». Ainsi, empêcher toute régression d’un niveau de protection des citoyens dans une législation donnée, reviendrait à empêcher toute modification des normes existantes en vue de les adapter au progrès technologique et conduirait à une paralysie de l’action publique.

Invoquer cette « clause du progrès » revient à dire que le principe constitutionnel de « stand still » ne saurait être appliqué de manière absolue sans une mise en balance préalable de tous les intérêts (légitimes) en présence.

Pourtant, en guise de justification ou « motif légitime d’intérêt général », nous pouvons lire que : « l’évolution technologique de nos sociétés impose une vitesse toujours grandissante et l’Internet mobile n’échappe pas à cette règle. Ce n’est pas à nous de répondre à la question de la nécessité de l’entrée en vigueur de cette norme technologique. Nous ne pouvons pas mettre de freins à l’accessibilité d’un confort apporté par la vitesse augmentée, que ce soit pour les particuliers et les entreprises. Nous ne pouvons pas décemment décider d’arrêter les progrès techniques. Notre responsabilité se situe ailleurs. En tant que capitale de l’Europe, Bruxelles accueille un grand nombre d’institutions et d’entreprises internationales qui, comme nos citoyens, doivent pouvoir utiliser les technologies de communication les plus avancées. Il y va de notre responsabilité et de notre image. De bonnes communications, basées sur un réseau mobile performant, sont devenues des facteurs déterminants pour assurer la croissance de nos entreprises et de notre région ».

Des propos qui tendent à démontrer que parmi tous les intérêts en balance dans ce dossier, les parlementaires bruxellois ont clairement tranché, sans aucune ambiguïté, en faveur des opérateurs et autres développeurs. Dans les contentieux à venir, les inconvénients du type « troubles anormaux de voisinage » et « risques de préjudices graves et difficilement réparables à la santé », dénoncés par les riverains face à la multiplication des antennes, devront être scrupuleusement établis et pesés beaucoup plus lourd que la perturbation sévère du développement des activités économiques.
Les technologies vont, bien entendu, continuer d’évoluer, et le dossier reviendra inévitablement sur la table lors de la prochaine législature. L’arrivée programmée de la 5G qui devrait permettre le déploiement des objets interconnectés, dont les véhicules motorisés automatisés – sans pilote – augurent une révision de l’ordonnance d’avril 2014.

1, 2, 3, 4 G : kesako ?

La 4G est l’appellation commercialisée de la technologie LTE – Long Term Evolution. C’est la technologie actuellement déployée sur le territoire bruxellois et à l’échelle européenne. C’est la quatrième génération des standards pour la téléphonie mobile depuis les premières générations 1G, apparues sur le sol belge début des années 80, qui permettaient de « se parler » en utilisant un signal analogique. Dans le courant des années 90, la 2G débarque et permet, en plus de « se parler », d’envoyer du texte – SMS – et de naviguer à minima sur Internet, en utilisant un signal numérique. Dans les années 2000, la 3G offre un Internet mobile rapide permettant l’échange d’images, de films, et de sons et le chargement d’applications diverses.

Techniquement, la 4G permet le « très haut débit mobile », c’est-à-dire des transmissions/échanges de données à des débits théoriques supérieurs à 100 Mbit/s et ce grâce à l’élargissement de la bande de fréquence qui lui est réservée. En pratique, les débits en Mbit/s dépendent du nombre d’utilisateurs d’une même ‘cellule radio’ (en référence au maillage cellulaire de téléphonie assuré par les sites d’implantation des antennes relais).

Selon la Commission européenne, le trafic de données a augmenté de 26 % par an entre 2012 et 2015. À ce jour, la 2G reste encore la technologie la plus utilisée par la population bruxelloise (80 % du trafic actuel, chiffre 2015), mais le ralliement (souhaité) des abonnés à la technologie 4G et aux appareils (smartphones, tablettes, etc.) qui la supportent, augurent de juteux marché. En 2013, la Belgique comptait environ 120 abonnements de téléphonie mobile pour 100 habitants (World Bank 2013). Et selon les chiffres de l’IDC, un cabinet d’analyse lié au journal spécialisé ZDNet qui ausculte les tendances du marché, 7 personnes sur dix en Europe de l’Ouest possèdent désormais un smartphone. Dans sa prévision de septembre 2016, le cabinet table sur 1,6% de croissance du marché mondial à 1,46 milliard de smartphones livrés – contre 10% en 2015. Un léger tassement qui devrait être relancé par de nouveaux appareils, dont le marché en pleine expansion des objets inter-connectés...

Notes

[1Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale – session ordinaire A-466/2 – 2013/2014.

[2Ondes électromagnétiques dont l’énergie n’est pas assez forte pour rompre les liaisons moléculaires (lumière visible, infrarouge, micro-ondes, ondes radio,...) par opposition aux rayonnements ionisants des ondes électromagnétiques de haute fréquence qui ont suffisamment d’énergie pour rompre ces liaisons (une partie des rayons ultraviolets, et les rayons X et gamma).

[3Courrier hebdomadaire n° 2306, par W. Pirard, B. Vatovez, 34 p., CRISP, 2016.

[4Il est a noter en effet que la norme des 6v/m exclut de son calcul les rayonnements électromagnétiques d’origine naturelle, les ondes émises par les appareils utilisés par des particuliers (micro-ondes, GSM, TV,...) et les ondes qualifiées de ‘non-pulsées’ utilisées pour retransmettre des programmes TV et radio à certaines fréquences.

[6La Mairie de Pantin en France est la première à avoir appliquer ce principe de prévention en matière de téléphonie mobile dès 2007.

[7L’opérateur Proximus a annoncé, mi-novembre 2016, à grand renfort de marketing médiatique, avoir testé cette technologie sur le territoire belge.

[8Ondes radioélectriques couvrant les fréquences de 30 à 300 GHz.

[9« La gouvernance contre la démocratie. De l’art d’ignorer le peuple », Le Monde Diplomatique, octobre 2016, p.3.

[10IEB a précédemment plaidé pour que l’on encadre le marché, de manière à planifier la sortie de la 2G. La 4G n’est utilisée que pour effectuer des transferts de données à haut débit. Personne ne va acheter un iPhone5 uniquement pour passer des appels. Tout comme les constructeurs automobiles, aujourd’hui capables de concevoir des voitures pouvant faire de plus longs trajets avec moins d’essence, il faudrait encourager les fabricants de téléphones mobiles à améliorer la technologie sans augmenter le débit. Le législateur doit avoir une vision à long terme, ce qui n’exclut pas d’adopter des mesures transitoires.


Études et analyses 2016

Dernier ajout : 20 août.